Обсудив проект устава о судоустройстве, Государственный совет пришел к выводу, что организация прокуратуры должна быть основана на следующих началах:
1. При каждом уездном или окружном суде или при каждой судебной палате желательно иметь особого прокурора, а в тех случаях, когда необходимо, министр юстиции назначает ему товарищей.
2. При кассационном суде учреждается должность обер-прокурора.
3. Удаление от должности прокуроров (так же и судей) допускаются не иначе как по суду за преступления и проступки.
Те, кто отрицал возможность введения в России открытого состязательного процесса и суда присяжных, негативно относились и к реорганизации прокуратуры, в особенности к наделению ее функции обвинения. Так, например, по мнению II отделения, высказанному графом Блудовым, создание суда присяжных было бы «преждевременным по причине недостатков большей части нашего народа не только юридического, но и самого первоначального образования». «На нынешних прокуроров трудно возложить обязанности обвинителя, у нас нет адвокатов и недостаточно развито в самих судьях юридическое образование»1. Критики проектов ограничивались частными замечаниями на отдельные статьи. Так, министр юстиции предлагал заменить предусмотренные проектом письменные заключения прокуроров, устными.
В процессе подготовки судебной реформы с интересным пожеланием выступил К.П. Победоносцев. Он считал, что было бы полезнее отделить должности министра юстиции и генерал-прокурора, что «необходимо всячески ограничить распорядительную власть прокурора, но выводить наружу нарушение и возбуждать вопросы об ответственности нарушителей»1.
И в проектах, и в замечаниях на них много места уделялось преобразованию следствия и надзору за следствием и дознанием. По своду законов надзор за следствием принадлежал не только стряпчему и прокурору, но и земским судам. Следствие, как правило, проводилось становыми приставами. Для наблюдения за быстротой, беспристрастностью и точностью следствия прокурорам предоставлялось право знакомится с делами и давать указания о дополнении следствия. На практике он редко пользовался этими правами, особенно, если следствие проводилось вне губернского или соответственно уездного города. По наиболее важным делам они сами выступали следователями. Поэтому чаще всего губернские прокуроры узнавали о делах лишь тогда, когда они поступали в суд второй инстанции.
8 июня 1860 года было высочайше утверждено Учреждение судебных следователей. В соответствии со статьей 30 этого акта прокурор имел право давать следователю не приказания (как губернатор и суд), а лишь предложения2. За ним сохранялось право знакомится с материалами дела, а губернатор должен был согласовывать с ним кандидатуру на должность следователя. Таким образом, Учреждение судебных следователей по существу ограничивало прокурорский надзор за следствием.
В подготовленных Государственной канцелярией в 1862 году «Основных положениях преобразования судебной части в России» отношение к вопросу о надзоре за следствием существенно изменилось. Было решено возложить на прокурора целиком не только надзор, но по существу и руководство следствием. Прокурор получает право требовать от следователя, чтобы была принята та или иная мера.
Прокурорский надзор был распространен и на дознание, проводимое полицией. Прокурору было поручено составление обвинительного акта по материалам следствия и поддержка обвинения в судебном заседании. Заключение о придании суду и прекращении следствия также принадлежало прокуратуре.
В процессе подготовки «Основных положений» претерпели значительные изменения и другие стороны прокурорского надзора. Прокурору было предоставлено право предлагать суду свое заключение о применении закона о наказаниях, а в случаях законом определенных, требовать посредством протеста, чтобы приговор был пересмотрен высшим судом. В «Основных положениях» было закреплено высказанное графом В.Н. Паниным и Н.А. Буцковским предложение предоставить прокурору право на обвинительную речь в судебном заседании, а не только на прочтение обвинительного заключения. Кроме того, прокурорам предоставляется право законодательной инициативы, которая могла бы реализоваться через министра юстиции.
Составленные Государственной канцелярией с участием известных юристов «Основные положения» были переданы на обсуждение Соединенных департаментов Государственного совета в апреле 1862 года и были подвергнуты самому серьезному обсуждению. Департаменты согласились с предложением Государственной канцелярии возложить надзор за следствием и дознанием, а также поддержание обвинения в суде только на прокурора.
«Основные положения» были утверждены императором 29 сентября 1862 года в Царском Селе1. Они определяли государственное значение прокурорского надзора, его содержание и задачи. Весьма четко было сформулировано назначение прокуратуры: наблюдение за точным и единообразным исполнением законов Российской империи.
«Основные положения» предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости его товарищей. В соответствии со статьей 48 «прокуроры окружных судов и их товарищи утверждаются министром юстиции по представлению прокурора судебной палаты, а прокуроры судебных палат и их товарищи назначаются высшей властью по представлению министра юстиции»1. Верховный надзор за прокуратурой осуществлял генерал-прокурор – министр юстиции. По его представлению именными указами царя назначались обер-прокуроры Сената. Следует принять во внимание, что только представители дворянского сословия, главным образом потомственного дворянства, могли претендовать на вакансии прокурорских должностей. Уже в силу этого обстоятельства прокурор являлся ревностным защитником царского престола.
Функции прокуратуры в соответствии с новым ее назначением ограничивались и состояли лишь: 1. в наблюдении за единообразным и точным соблюдением закона; 2. в обнаружении и преследовании всякого нарушения законного порядка и в требовании его восстановления; 3. в предложении суду предварительных заключений в случаях, обозначимых в условиях гражданского и уголовного судопроизводства. Прокурора освободили от функции общего надзора и пресловутого просмотра журналов губернских присутственных мест. Правда, за прокурором был сохранен надзор за местами лишения свободы.
Принципиально менялась роль прокурора в уголовном процессе. Статья 47 провозглашала, что постоянный надзор за правом следствий принадлежит исключительно прокурору3. На него возлагается функция подержания обвинения в суде. Для ее осуществления прокурору предоставлялись все права участника процесса и целый ряд особых прав (например, право протеста на решение судов первой инстанции). Прокуроры, равно как и другие чины судебного ведомства, за преступления и проступки по службе подлежали суду только по постановлению кассационного департамента Сената, однако от принципа несменности прокуроров авторы «Основных положений» уже отказались.
В гражданском процессе круг дел, в котором принимал участие прокурор был ограничен делами казны, лиц, состоящих под опекой. Прокурор мог требовать рассмотрения того или иного дела при закрытых дверях и обжаловать решения по казенным делам в кассационном порядке.
После опубликования «Основных положений» из чиновников различных ведомств с привлечением различных ученых-юристов была составлена специальная комиссия во главе с государственным секретарем В.П. Бутковым для подготовки и редактирования уставов1. «Основные положения» в основном отражали взгляды большинства русских юристов на роль и задачи прокуратуры. Практически никто из участников обсуждения не выступил против реорганизации прокуратуры в уголовном процессе в качестве обвинения.
Работа над проектом Судебных уставов шла довольно быстро и закончилась в декабре 1863 года. Основные принципы реорганизации и деятельности прокуратуры были изложены в Учреждении Судебных уставов. В процессе подготовки были представлены три проекта данного закона.
В подготовленных комиссией проектах (устава гражданского судопроизводства и уголовного судопроизводства) прокуратура предстает как орган исключительно судебного надзора. Большое значение для новой прокуратуры имел переход от следственного, инквизиционного процесса к состязательному, вернее следственно-обвинительному. Составители уставов считали, что судебную власть надо отделить от обвинительной, которая целиком должна принадлежать прокуратуре. В то же время прокуратура по судебным уставам и другим законам являлась государственным учреждением в системе Министерства Юстиции, то есть находилась dejure и defacto в подчинении исполнительной власти. Но, несмотря на это, она принципиально отличалась от других исполнительных органов власти. Функции прокуратуры были ограничены делами судебного ведомства. Общий надзор упраздняется.
Вся работа, проведенная при подготовки судебной реформы убедительно показала, что успешная работа судов возможна только при эффективной деятельности органов дознания и следствия. Создание адвокатуры, устное и открытое производство дел в судах вынудило правительство привести в какие-то рамки дозволенного деятельность полиции и судебных следователей. В противном случае судам пришлось бы, как правило, довольствоваться оправдательными приговорами.
В Уставе судопроизводства прокуратура строилась на принципах единоначалия и абсолютного подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим1. Указывалось, что товарищи прокурора подчинялись прокурорам, а те вышестоящим, вплоть до генерального прокурора. Органы прокуратуры составляли единую, централизованную и достаточно стройную систему. Вышестоящие прокуроры имели право давать нижестоящим прокурорам обязательные для исполнения указания, но не могли требовать от них, чтобы они действовали вопреки своим убеждениям2.