В своей деятельности полномочный представитель руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента Российской Федерации[3].
Первоначальная реакция на нововведение была мягко сказать неоднозначной. Так, в августе 2000 года, на очередной сессии парламента Татарстана Президент республики заявил, что ему не совсем ясны причины появления федеральных округов, тем более что они не предусмотрены действующей Конституцией России. По мнению Минтимера Шаймиева, «им нелегко будет найти свое место в государственной системе власти». В подтверждение этого тезиса Президент Татарстана привел следующие доводы. Во-первых, властные полномочия субъектов Федерации уменьшать нельзя - потеряется управляемость территорий. Во-вторых, федеральный центр в лице министерств и ведомств, в свою очередь, вряд ли станет выпускать из своих рук полномочия. С точки зрения Минтимера Шаймиева в сложившихся условиях наиболее разумное - федеральным округам сосредоточиться на задачах координации деятельности и согласования интересов субъектов Федерации, причем, прежде всего в сфере экономики. Поскольку в высшем законодательном органе страны нет палаты национальностей, «ряд вопросов, затрагивающих жизненные интересы народов России, республик и национальных меньшинств, следовало бы принимать консенсусом». По мнению главы республики, это сделает Федерацию привлекательной для всех народов России.[4]
Вместе с тем, ряд политиков, к примеру, Егор Строев, высказались в том духе, что создание института прямого президентского воздействия и контроля над исполнением федеральных законов через полпредов – «шаг абсолютно правильный, способствовавший консолидации страны и собиранию земель в единое целое, которое называется Российской Федерацией»». Как полагает Е. Строев, на очереди поиск путей концентрации экономических ресурсов регионов для решения «зональных экономических проблем»[5].
В то же время хотя формально федеральные округа созданы только под аппарат полномочных представителей Президента, однако Администрация Президента вряд ли избежит соблазна выстроить в новых территориальных образованиях двойников региональных управленческих структур. В результате реальные экономические и финансовые рычаги могут оказаться в руках президентских ставленников в регионах. При этом роль глав субъектов РФ может свестись к представительским функциям в Совете Федерации да к исполнению ряда второстепенных властных полномочий.
Границы федеральных округов во многом определены политической целесообразностью, которая не всегда соотносится со стремлением к оптимизации экономической жизни страны. Об этом свидетельствуют и первые отклики на произошедшие изменения: скептические голоса немногочисленных географов и социологов были подавлены мощным потоком заявлений региональных лидеров в поддержку президентского курса. Таким образом, проведенные территориально-политические изменения в России стали своеобразным тестом на лояльность региональных элит по отношению к Центру.
Центрами федеральных округов в большинстве случаев стали общепризнанные региональные столицы, издавна служившие полюсами политического и экономического притяжения окружающих регионов (Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Новосибирск). В их число вошли 5 крупнейших городов страны. Необходимо отметить, что центрами федеральных округов не стали столицы национальных республик, даже такие крупные, как Казань или Уфа.
Вместе с тем, Ростов-на-Дону и Хабаровск, не относясь к наиболее крупным городским поселениям России, тем не менее, имеют значение торгово-хозяйственных центров, контролирующих окраины страны. При этом Хабаровск, имея на Дальнем Востоке давнего конкурента — Владивосток, с которым издавна он был вынужден делиться своим лидерством, являлся, видимо, наиболее спорной кандидатурой центра федерального округа. На выбор Хабаровска, наверное, не в последнюю очередь повлиял сложившийся скандальный имидж Владивостока и Приморского края.
Очевидно, что регионы, в центрах которых разместится аппарат представителя Президента, с ходу получат от Центра весомую фору перед своими соседями. Их политические элиты через президентских ставленников смогут успешно лоббировать свои политические и экономические интересы, будут способны контролировать финансовые потоки из Центра. Столицы федеральных округов, согласно Указу Президента, должны будут выделить для нужд семи представителей специальные административные здания, указывать на которые будут поднятые над ними российские флаги и укрепленные на фасадах государственные символы России.
За короткое время численность заместителей и помощников представителей Президента в округах наверняка превысит все разумные пределы. Тем самым в и без того излишне бюрократизированной России создастся дополнительный управленческий этаж.
2. Система правоохранительных органов в системе федеральных округов
Объявив о создании семи федеральных округов с назначением своих специальных представителей, Владимир Путин начал не только реформу вертикали президентской власти, но и серьезную перестройку всех силовых механизмов на региональном уровне. В том, что перестройка по-путински будет целиком и полностью опираться на «человека с ружьем», в принципе не сомневался никто. Это стало ясно уже тогда, когда границы новых территориальных образований странным образом совпали с границами военных округов России.
И хотя некоторые оптимисты утверждали, что совпадение это чисто случайное и никаких намеков со стороны Кремля на возможное силовое давление на «непослушные регионы» не существует, сам факт подобного «географического калькирования» вполне можно трактовать как некий сигнал президента, что в случае явного неповиновения применение силы все же не исключено. Косвенно это подтверждалось и кадровым составом президентских назначенцев на пост полномочных представителей - почти все они носят генеральские погоны.
После назначения полпредов в семи федеральных округах стали формироваться свои территориальные органы юстиции, поскольку Владимир Путин поставил перед Министерством юстиции задачу «сформировать единое правовое пространство». Возможно, это можно было бы сделать и по-другому, скажем, через Верховный и Конституционный суды или через суды общей юрисдикции, однако министр юстиции Юрий Чайка счел необходимым иметь в каждом федеральном округе свою структуру. «У Минюста сегодня нет рычагов влияния на местное законодательство, а между тем каждый пятый нормативный акт принят в нарушение Конституции и федерального законодательства», - заявил он.[6]
Приказом Министерства юстиции № 235 от 3 августа 2001 года было утверждено - Положение о Федеральном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу для каждого федерального управления,[7] где в частности сказано:
1. Федеральное управление Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу (далее - Федеральное управление) является окружным территориальным органом Министерства юстиции Российской Федерации.
2. В своей деятельности Федеральное управление руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства юстиции Российской Федерации, а также настоящим Положением.
Основными задачами Федерального управления, согласно этого документа являются: 1) обеспечение реализации Министерством юстиции Российской Федерации в федеральном округе государственной политики в сфере юстиции; 2) организация и осуществление контроля за соответствием федеральному законодательству актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном округе; 3) организация и осуществление контроля в федеральном округе за состоянием работы по выполнению задач, возложенных на территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации и учреждения юстиции, не входящих в уголовно - исполнительную систему, а также за исполнением уголовно - исполнительного законодательства в органах и учреждениях уголовно - исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации; 4) координация деятельности территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации и учреждений юстиции, осуществляющих деятельность в субъектах Российской Федерации, входящих в федеральный округ.
Следом за Чайкой потянулся директор Федеральной службы налоговой полиции Вячеслав Солтаганов, который также подписал приказ о создании семи управлений налоговой полиции со штатом 195 человек и управлений по разработке межрегиональных налоговых экономических преступлений.[8] Об этом он сообщил общественности сразу после подписания Соглашения о взаимодействии со Счетной палатой РФ. Приказ предусматривает создание окружных управлений на базе региональных, которое будет производиться путем перераспределения штата. Руководитель ФСНП также подписал приказ о создании управлений по разработке межрегиональных налоговых экономических преступлений.