Розробка юридичної конструкції адміністративного позову припускає необхідність його теоретичного визначення. Так, на думку Г.Л. Осокіної, адміністративний позов є вимога про захист встановленого правопорядку, прав, свобод громадян, організацій і держави від адміністративних правопорушень, тобто правопорушень у сфері адміністративно-правових (публічних) стосунків. Ю.А. Попова визначає адміністративний позов як процесуальну вимогу до суду, пред'явлену громадянином (групою громадян) або прокурором, про перевірку законності актів, рішень, дій, якими, на думку особи, що звертається до суду, порушені його публічно-правові інтереси або суб'єктивні матеріальні права.
У цих визначеннях адміністративного позову загальним початковим станом є його трактування як процесуальної вимоги. Проте вони розходяться в інтерпретації предмета і мети позову, і, кінець кінцем, дефініція, запропонована Г. Л. Осокіною, виявляється більше місткою і універсальною. У визначенні Ю. А. Попової в числі можливих суб'єктів адміністративного позову не вказуються такі приватні особи, як організації, а в якості його мети розглядається тільки перевірка законності адміністративних актів. В результаті усі адміністративні позови зводяться до одного різновиду, який в дореволюційній вітчизняній літературі і сучасній зарубіжній доктрині позначається як позови про законність. Проте приватна особа звертається до суду найчастіше не за перевіркою законності адміністративних актів, а захистом порушеного права, свого приватного інтересу. Звідси, мета адміністративного позову - не лише і не стільки встановлення законності акту, скільки захист суб'єктивних публічних прав.
Крім того, в правовій державі форми позовного захисту може набувати охорона об'єктивного правопорядку і, зокрема, норм об'єктивного права від різного роду протиправних посягань. Відповідно, метою позову може виступати захист встановленого правопорядку від порушень як з боку приватних осіб, так і з боку адміністративних органів. При такому підході цілком виправдано віднесення до інституту адміністративного позову процесуальної вимоги про притягнення особи до адміністративної відповідальності за адміністративну провину і вимоги про перевірку законності притягнення до такої відповідальності. У Франції, наприклад, подібні позови називають позовами з приводу заходів каральної відповідальності або у зв'язку із застосуванням репресії. У цьому контексті можна стверджувати, що чинне законодавство впритул наблизилося до встановлення повноцінної юридичної конструкції позову про притягнення до адміністративної відповідальності і позову про перевірку законності.
Адміністративний позов може бути визначений як вимога до юрисдикційного органу про перевірку законності адміністративного акту, захист суб'єктивних публічних прав і законних інтересів або публічного правопорядку, що виходить з вказаного заявником спірного публічно-правового відношення і припускаючий дозвіл конфліктної ситуації за допомогою застосування правовідновлювальних або адміністративно-каральних заходів. Адміністративним позовом як процесуальний засіб є вимога заявника до суду про захист публічного права, як суб'єктивного, так і об'єктивного. Захист об'єктивного публічного права за допомогою адміністративного позову може і повинна здійснюватися, принаймні, в двох ситуаціях:
а) у зв'язку з суперечками про законність нормативно-правових актів (суперечками про абстрактне право);
б) у зв'язку із здійсненням адміністративної провини, що порушує правила поведінки і заборони у сфері публічного управління.
Адміністративний позов як процесуальний засіб, що переносить матеріально-правову суперечку на дозвіл юрисдикційного органу, в теоретичному плані необхідно відрізняти від публічно-правової претензії, що заявляється органу, що видав акт. Публічно-правова претензія є засобом врегулювання спірної ситуації самими сторонами охоронного адміністративного правовідношення без втручання якої-небудь третьої сторони. Вона реалізується в матеріально-правовій процедурі, а не в процесуальних стосунках, як адміністративний позов. На відміну від публічно-правової претензії (адміністративного заперечення) позов виступає як засіб вирішення суперечки за участю нейтральної третьої сторони, здатної застосовувати примус до сторін суперечки, тобто за участю держави в особі юрисдикційного органу.
Адміністративний позов характеризується цілим рядом ознак, що відрізняють його від цивільного позову :
1) виникає із спірних адміністративно-правових стосунків і як вимога про правовий захист завжди пов'язаний з адміністративно-правовою суперечкою або адміністративним правопорушенням;
2) сигналізує про виникнення розбіжності між сторонами з протилежними юридичними інтересами;
3) мета адміністративного позову - захист порушеного суб'єктивного публічного права або порушеного правопорядку передбаченим в законі способом, а саме шляхом відновлення порушеного права або покладання певного обов'язку, у тому числі обов'язки понести адміністративне покарання;
4) предмет позовного захисту - суб'єктивне публічне право, законність адміністративного акту або публічний правопорядок, які особа, що звертається до суду, припускає порушеними;
5) основа вимоги - юридичні факти, що включають, :
а) факти правопорушення у сфері публічного управління і матеріальні норми публічного права;
б) факти адміністративно-процесуального характеру і процесуальні норми, на підставі яких у особи існує право на судовий захист і які регулюють процес здійснення цього права;
6) використання судом спеціальних процесуальних засобів і механізмів при вирішенні суперечки, заявленої адміністративним позовом.
За своїм юридичним змістом адміністративний позов не лише відрізняється від цивільного позову, але і сам має безліч видів, що виділяються в залежності суб'єктів, предмета і підстав.
Позов як елемент системи судового захисту прав і інтересів громадян, що охороняються, і організацій тісно пов'язаний з іншими засобами процесуального і матеріального права і активно взаємодіє з ними. Заінтересовані особи при порушенні або сперечанні за їх права формують свої вимоги у вигляді позовних вимог. Відповідно до заявленого позову суд починає позовне провадження, в якому і відбувається розгляді вирішення суперечки про право. В зв'язку з цим можна розрізняти декілька процесуальних функцій позову, як відносно самостійних напрямків його дії на правові засоби захисту в суді.
Функції позову визначено кількома обставинами: співвідношенням позову із суперечкою про право, на дозвіл якого він націлений; зв'язком позову з адміністративним судочинством, у якому він розглядається; некореспондуванням позову із судовим розв'язком. При цьому виділяються наступні функції:
а) передача суперечки про право на розгляд суду;
б) встановлення найважливіших рис адміністративного судочинства : складу його учасників, предмета і спрямованості доведення; розмірів судових витрат та ін.;
в) дія на результати судової юстиції.
Вказані функції реалізуються в судочинстві. Вони визначають юридичну значущість правової конструкції позову і її роль в механізмі судового захисту суб'єктивних прав громадян і організацій, складають сутнісну характеристику позову.
Усунути юридичну суперечку можна або врегулюванням, або судовим розглядом і рішенням. Врегулювання проводиться спільними діями учасників, і його суть полягає у виробленні умов припинення виниклого конфлікту. Як правило, це пов'язано з добровільним прийняттям сторонами додаткових обов'язків.
В порівнянні з врегулюванням судовий розгляд суперечки про право має серйозні переваги. По-перше, суд - це спеціальний орган, створений для розгляду юридичних конфліктів. Розглядають справи судді - юристи-професіонали, досвідчені фахівці. По-друге, розгляд суперечки відбувається у встановленому законом порядку, в адміністративній процесуальноій формі. По-третє беруть участь сторони, яким змагальна форма судочинства забезпечує належну процесуальну активність. У результаті позовний процес по розгляду і вирішенню суперечки забезпечений належними гарантіями його правильного і своєчасного усунення, ефективністю в захисті порушених або оспорених суб'єктивних прав і - що важливо - переконливістю підсумків судової юрисдикції.
Передати суперечку про право у провадження суду можна через позов. Тільки позовом можна відкрити позовне провадження[5]. Саме тому зміст суперечки про право і позову має бути зближений і порівнянний.
У юридичній літературі давно помічено, що однією з сутнісних ознак поняття позову служить його зв'язок з суперечкою про право. Без такого зв'язку позов просто не потрібний в системі засобів судового захисту.
Зв'язок позову і суперечки про право можливий тому, що їх структури і зміст однотипні, а складові частини (елементи) - однакові. Як суперечка про право, так і позов грунтуються на певних складах юридично значущих обставин взаємин сторін (основа суперечки про право і позову), що сперечаються. Сюди входять факти:
а) спірні правовідносини, що безпосередньо породжують;
б) що характеризують поведінку контрагентів в конфлікті (своєчасне і належне виконання позивачем своїх обов'язків і невиконання або неналежне виконання іншою стороною своїх обов'язків). Ця група фактів "прив'язує" позивача і відповідача до заявленої вимоги, визначає їх легітимність в конкретному процесі;
в) привід для позову, то що змушує зацікавлену особу шукати захисту своїх прав в суді (невизнання відповідачем неправомірності своєї поведінки).