В то же время чем глубже идет развитие федеративных отношений, тем яснее становится противоречивость и недоработанность ряда конституционных положений, острее выражается потребность в дальнейшем развитии конституционных норм, касающихся Федерации.
Симметричная или асимметричная федерация
Самой серьезной коллизией новой Конституции является противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации (ст. 5) и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с третьей, о чём я уже говорил выше. Само сохранение различных наименований субъектов Федерации обусловливает их различия. По Конституции России республики в отличие от других субъектов Федерации: а) являются государствами (ст. 5); б) имеют конституции, а не уставы (ст. 5); в) вправе устанавливать свои государственные языки. Кроме того, на практике республики могут иметь свое республиканское гражданство (что противоречит Конституции РФ).
В ст. 66 Конституции РФ также закреплено неравноправие краев и областей и входящих в их состав автономных округов. Получается явное противоречие с принципом равноправия всех субъектов, так как равноправные субъекты не могут входить в состав друг друга – это предполагает некоторую соподчиненность. Данная проблема обостряется в связи с тем, что п. 1 ст. 67 Конституции РФ указывает: «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». Если мы рассматриваем автономные округа как некие территориальные образования, входящие в состав других территориальных образований – краев и областей, то неясно, как нам считать территорию автономных округов – как территорию самостоятельных субъектов Федерации или как территорию, входящую в состав территории края или области.
В настоящее время в связи с неурегулированностью федеративных отношений появляются нормативные акты, статус которых крайне противоречиво определяется в Основном Законе страны. Такими нормативными актами являются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Так, в ст. 11 Конституции («Основы конституционного строя») записано, что «разграничение предметов ведения и полномочий... осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». А в ст. 76 указывается, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы...».
Такая противоречивость привела к тому, что до сих пор не определены место и роль договоров в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации. Ни в законопроекте «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами власти РФ и государственными органами власти субъектов РФ», ни в законопроекте «О системе нормативно-правовых актов Российской Федерации» не удалось четко определить соподчиненность федеральных законов и договоров.
В то же время в продолжающих подписываться договорах зачастую вопреки Конституции РФ содержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий Российской Федерации в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Свердловская область...).
Более того, в Конституции говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между государственными органами власти, а договоры подписывают только представители исполнительной власти, хотя речь в них идет и о разграничении полномочий в законодательной сфере. Фактически параллельно с конституционным правом (а порой и в противоречие ему) активно формируется договорное право...
И, наконец, следует упомянуть п. 5 ст. 66 Конституции РФ, где указывается, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». Следовательно, предполагается, что статус у субъектов Федерации может различаться и они его могут изменять.
Статус субъекта Федерации – это установленные Конституцией РФ и конституциями и уставами субъектов РФ права, обязанности и ответственность субъекта РФ. Если же Конституция говорит о равноправии субъектов, то как может разниться их статус? Не случайно внесенный Правительством в Государственную Думу законопроект «О статусе субъекта Российской Федерации и порядке его изменения» был снят с обсуждения подавляющим большинством депутатского корпуса как «не имеющий быть» (хотя поручение по подготовке такого федерального конституционного закона содержится в ст. 66 Конституции РФ).
Таков первый круг проблем, вытекающих из несовершенства ряда статей Конституции РФ. В глобальном масштабе нам предстоит решить проблему: возможно ли построение в России симметричной федерации? Думаю, в обозримой перспективе это сделать не удастся. И прежде всего потому, что наша федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-государственном и территориальном. За последние годы мы значительно уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие сталинской национальной политики. Но полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык, на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами и тем более льготами и привилегиями. Поэтому, я думаю, можно сохранить исторические названия субъектов Федерации (республики, края, области, автономные республики, автономные округа, города федерального значения), их основных законов, сохранив в Российской Конституции положение об их равноправии с точки зрения прав, обязанностей и ответственности, т.е. конституционно-правового статуса.
Что касается проблемы автономных округов, то она должна решаться поэтапно. Те автономные округа, которые способны быть полноценными субъектами Федерации, должны провести референдумы и выделиться из состава краев и областей. Другие же – «вернуться» в «родительский дом», но не как субъект Федерации, а как федеральный округ или федеральная территория, управляемая прямым президентским правлением.
Таким образом, Российская Федерация в обозримой перспективе de facto неизбежно будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей, связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными и географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий
Центральной проблемой любой федерации является проблема «разделения власти» – разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центом, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. В нашей стране в силу ряда причин (о чем речь пойдет ниже) разграничение полномочий в основном пошло не по законодательной линии, а по линии договорных отношений между центром и субъектами Федерации, а также по линии блокирования со стороны ряда субъектов Федерации не то чтобы разграничения полномочий с органами местного самоуправления, но их создания.
Что же это за причины? Вспомним, как в начале 90-х годов вслед за распадом Союза была реальной опасность распада и России. Парад суверенитетов, охвативший российские автономии, привел на грань выхода из России Татарстан, Чечню и ряд других республик. В этих условиях центральные власти становившегося на ноги Российского государства вынуждены были идти на уступки националистам и сепаратистам разных мастей. Подписанный в конце марта 1992 г. федеративный договор явился компромиссом центробежных и центростремительных сил в нашем государстве. С одной стороны, он позволил сохранить единство Российского государства, открыть начало действительному развитию федеративных отношений в России, с другой – договор юридически закрепил разнотипность и фактически неравноправие различных субъектов Федерации, а также такое разграничение предметов ведения и полномочий, которое отражало тогдашнее соотношение сил между центром и субъектами Федерации, и прежде всего республиками. Во-первых, ряд республик настояли, чтобы было три, а не один общий договор, подчеркнув тем самым различия между субъектами Федерации; во-вторых, не удалось предметы ведения (как в конституциях ряда других федеративных государств) разбить на три части: предметы ведения федерального центра; совместные предметы ведения и предметы ведения субъектов РФ. В Федеративном договоре выделили только две группы предметов ведения: федерального центра и совместные, оставив автоматически все остальные полномочия (в том числе и те, которые могут появиться в дальнейшем) в ведении субъекта Федерации. Это, с одной стороны, нарушило баланс предметов ведения, а с другой – неимоверно раздуло, довело до гипертрофированных размеров сферу совместных полномочий.
Сам процесс «дележа предметов ведения» не имел под собой серьезной аналитической и научной проработки, не опирался на отечественный (поскольку такового вообще не было) и зарубежный опыт. Это был «политический торг», в ходе которого все полномочия, которые становились предметом спора либо которые ни одна из сторон не хотела передавать другой, «сбрасывались» в общую корзину, называемую «совместными предметами ведения». В результате в «предметы ведения Российской Федерации» попало около 50 титулов (для сравнения: в Конституции Канады их 29), в предметы совместного ведения – около 40 титулов (в Конституции Канады – всего три). Предметы же ведения субъекта Федерации остались безграничны: и Конституции, и уставы ряда субъектов Федерации в одностороннем порядке вписали туда более 50 титулов (в Конституции Канады их всего 16). В-третьих, сами предметы ведения были сформулированы в спешке крайне неудачно.