Несмотря на значительное усиление казначейского контроля за процессом исполнения бюджета, региональные и ведомственные интересы продолжают оказывать давление на расходную часть бюджета. Непроцентные расходы бюджета превысили за январь-апрель расходы за аналогичный период 1998 года, прежде всего, за счет полного исполнения текущих обязательств и частичного погашения задолженности в социальной сфере. В то же время наблюдалось стабильное недовыполнение бюджетных проектировок расходов в прочих областях.
В начале 1999 года Правительство в целом завершило процесс реструктуризации государственного внутреннего долга, хотя и оставив нерешенными некоторые специфические проблемы, а также было последовательным в начале переговорного процесса относительно реструктуризации советской части государственного внешнего долга. Большая часть расходов на обслуживание и погашение государственного долга была осуществлена за счет рублевых и валютных кредитов Банка России, что являлось одним из определяющих факторов при проведении денежно-кредитной и валютной политики.
Рост денежной базы лишь на 8% при инфляции около 20% свидетельствовал о существенном ужесточении кредитно-денежной политики в первые 4 месяца года. Тем не менее, накопленный осенью и в начале второго квартала инфляционный потенциал еще не исчерпал себя. Это подтверждает и опережающий – впервые за несколько лет – рост цен производителей по сравнению с потребительскими ценами. Банку России удалось выйти на рост реального предложения денег в марте-мае, что было бы хорошим аргументом в пользу повышения спроса на рубли, если бы не наличие потенциального – он может и не реализоваться - контраргумента. Банки и предприятия не спешат тратить деньги, вкладывая средства на корреспондентские счета и депозиты под отрицательные реальные процентные ставки. Это означает, что главным мотивом для них является не долгосрочное сбережение и даже не сбережение под покупку товаров и услуг, а сбережение ликвидности, которую можно будет оперативно использовать для спекулятивных операций или вывода капитала из страны. Банк России ограничивал этот процесс за счет относительно жесткого административного регулирования, но «избыточная» ликвидность постоянно росла, подпитываясь за счет покупок ЦБР валюты на рынке для поддержки обслуживания государственного внешнего долга.
Как результат финансирование дефицита платежного баланса, продолжающего оставаться высоким из-за значительного оттока капитала и высоких платежей по государственному и частному внешнему долгу произошло не только за счет утилизации резко возросшего после девальвации и роста мировых товарных цен профицита торгового баланса, но и за счет некоторого снижения резервов. При этом прочие источники – прямые и портфельные иностранные инвестиции – практически отсутствовали.
В банковской сфере к середине 1999 года произошла еще большая поляризация относительно устойчивых банков и тех, которые продолжают находиться в предбанкротном состоянии. Банк России и Правительство в целом завершили подготовку к реструктуризации банковской системы, создав АРКО и выделив ему первоначальный – хотя и сильно ограниченный – капитал, разработав необходимые нормативные акты, а также способствовав проведению Всемирным банком диагностического обследования 18 банков, входящих в состав наиболее крупных. Однако, для эффективного начала процесса реструктуризации потребуется принятие дополнительных законодательных актов.
Из вышесказанного следует однозначный вывод, что как бюджетная, так и валютная устойчивость является функцией не самой финансовой политики, а глубоких структурных реформ, в первую очередь, налоговой.
Несмотря на достижение относительной макроэкономической стабильности, продолжает существовать целый ряд сценариев развития событий соответственно возможной материализации самых различных рисков:
- поворота в положительной динамике мировых товарных цен;
- невозможности получения финансовой поддержки со стороны международных финансовых организаций (МФО);
- откладывания реструктуризации банковской системы;
- отрицательного воздействия политической неопределенности;
- возможного роста социальной напряженности.
В базовом (официальном) сценарии, определяемом как относительно благоприятный – стабильные мировые товарные цены, получение (возможно, с задержкой) финансовой поддержки от МФО, политическая стабильность (!) и отсутствие роста социальной напряженности, Правительство и Банк России смогут, по нашим оценкам, поддерживать финансовую устойчивость в краткосрочном плане: Закон о бюджете будет выполнен, реальный обменный курс практически не изменится, инфляция стабилизируется на уровне не более 2% в месяц, падение реальных доходов прекратится, а производство стабилизируется на достигнутом уровне. В пользу этих выводов говорят как некоторый рост доходов бюджета в последнее время, так и потенциальная устойчивость платежного баланса. Кроме того, Правительство будет иметь возможность провести переговоры о реструктуризации государственного внешнего долга, которая даст финансовую передышку как минимум еще на один год. Базовый сценарий предполагает, что ни политическая неопределенность, ни социальная напряженность ни приведут к падению налоговой дисциплины или росту бюджетных доходов соответственно, а также к откладыванию реструктуризации банковской системы и реализации запланированных мер структурной политики.
Относительно неблагоприятный, бесперспективный сценарий предполагает новое падение цен на мировых товарных рынках, отсутствие не только финансовой, но и политической поддержки со стороны МФО, серьезную политическую нестабильность в преддверие выборов, а также рост социальной напряженности. По нашим оценкам, в таком сценарии после относительной стабильности в летние месяцы, поддерживаемой напряженным использованием всех ресурсов Правительства и Банка России, осенью начнется повышение инфляции, которая может достигнуть 7-10% в месяц к концу года, дальнейшая девальвация рубля и падение импорта, стагнация (несмотря на это) отечественного производства, дестабилизация бюджетной ситуации как следствие падения налоговой дисциплины и дополнительной (по сравнению с бюджетной программой) индексации расходов, а также новые долговые проблемы, вызванные невозможностью завершить переговоры с кредиторами. В этом сценарии, по всей видимости, будет отложена реализация наиболее существенных структурных реформ, направленных, прежде всего, на развитие конкуренции на товарных рынках за счет повышения финансовой открытости и дисциплины. Этот сценарий базируется не на политических предположениях о последствиях материализации рисков, а на основательных расчетах динамики бюджетного дефицита, платежного баланса и результирующей денежно-кредитной и валютной политики.
Остается еще достаточно широкое поле альтернативных сценариев развития событий. Перспективы финансовой политики будут зависеть не только от воли Правительства и Банка России, но и от ряда внешних и внутренних экономических и политических факторов. В любом случае, контролируя текущую финансовую ситуацию, необходимо сознавать, что для обеспечения основных целей экономической политики – устойчивого роста экономики и соответственно благосостояния – необходимо проведение глубоких экономических преобразований, ни коим образом не связанных с восстановлением социалистических методов перераспределения финансовых ресурсов.
1.3.3 РЕГИОНЫ И ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА
Бюджетно-финансовый аспект федеративных отношений не сводится в настоящее время только к проблеме распределения между Федерацией и ее субъектами доходной базы и соответствующему закреплению расходов. Для будущего Федерации в равной мере значимо построение единой эластичной бюджетно-финансовой системы и проблема обеспечения соответствия прав, обязанностей и ответственности Федерации и ее субъектов в финансовой сфере.
Институт экономики РАН полагает, что сегодня на уровне РФ в целом кардинальная реформа налоговой системы нецелесообразна. Основной становится стабильность налоговых условий для всех субъектов Федерации и субъектов хозяйствования. В области косвенного обложения целесообразно сохранить НДС как универсальный источник поступлений в бюджетную систему, отказавшись от дальнейшего усложнения механизма его уплаты. В области прямого обложения возможно расширение объема льгот инвестиционного характера по налогу на прибыль в первую очередь за счет введения льгот общенационального характера по прямым и портфельным инвестициям в сторонние предприятия (в пределах уже оформленной системы приоритетов), а также расширение прав субъектов Федерации в части предоставления дополнительных льгот по федеральным налогам.
В области политики расходов федерального бюджета необходимо соблюдать весьма жесткие рамки (определенный `коридор`) бюджетно-финансовых возможностей. Параметры этого `коридора` определяются не только фактическими темпами инфляции и масштабами спада производства, но и соответствием доходной базы федерального бюджета достаточному минимуму функций государства.
В финансировании дефицита и обслуживании государственного внутреннего долга в долгосрочном плане крайне необходима переориентация. Финансирование дефицита государственного бюджета следует перенести с кредитов Центрального банка (ЦБ) на различные формы заимствования через рынок ценных бумаг. Сегодня невозможно профинансировать дефицит бюджета в форме облигаций. Поэтому сохранение кредитов ЦБ как главного основного источника покрытия дефицита предполагает постепенный переход на кредитование бюджета под основную ставку рефинансирования, применяемую ЦБ для прочих заемщиков. Требуется также обеспечить обслуживание государственного внутреннего долга на уровне реальных рыночных характеристик. Это, во-первых, расширит возможности заимствования, а во-вторых, позволит несколько улучшить контроль за эмиссией.
Действующая практика перенесения дефицита консолидированного бюджета на уровень федерального бюджета объективно ведет к общему ухудшению условий финансирования в масштабах страны, поскольку возможности региональных и локальных финансовых рынков в этом случае полностью игнорируются. Результат - нерациональное использование финансовых ресурсов в общенациональных масштабах.
Особенно актуально разграничение налоговой базы бюджета между РФ, ее субъектами и местным уровнем бюджетной системы. В настоящее время основные по масштабам облагаемой базы и макроэкономическому значению налоги и соответственно доходы бюджета отнесены к разряду федеральных (НДС, акцизы, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц). Тем самым существенно ограничена доходная база бюджетов более низких уровней. В этих условиях сведены к минимуму возможности субъектов Федерации и местного самоуправления маневрировать на основе собственной бюджетной базы.
Учитывая формирующуюся тенденцию к перераспределению существенной части расходов бюджета на территориальный уровень, расширению прав и функций органов управления субъектов РФ и соответственно их бюджетов, необходим пересмотр вопроса о количестве и качественном составе закрепленных доходов. В частности, закрепленный подоходный налог с физических лиц, а также принципы перераспределения доходов, относящихся к регулирующей группе.
Специалистами ИЭ РАН предложен вариант перераспределения доходной базы, в котором предполагается введение специальных территориальных надбавок к налогам субъектов РФ или увеличение ставок некоторых налогов сверх установленных федеральным законодательством. Чтобы налоговое бремя на региональные финансы не возросло, целесообразно отработать механизм зачета сумм надбавок (повышенных ставок налогов) при перечислении территориями федеральных налогов или получении ими субсидий (дотаций). Установление таких надбавок возможно в первую очередь по закрепленным доходам субъектов РФ, а также по регулирующим. Требуется законодательно закрепить условия, порядок и возможность введения тех или иных надбавок к федеральным и `субъектным` налоговым ставкам и процедуры согласования и текущей взаимоувязки федерального и территориальных бюджетов в рамках финансового года. Иначе возможны значительные бюджетные конфликты.
Существенная дифференциация регионов по уровню социальной инфраструктуры и потребностям в инвестициях природоохранного и производственного характера требует отработки критериев минимальной достаточности собственной финансовой базы, исходя из которых и должно производиться выделение субвенционных средств. Необходимо сгруппировать субъекты Федерации по их экономическому финансовому потенциалу. Для финансового районирования и оценки финансового потенциала территорий потребуется значительное время. Поэтому в качестве временной меры можно ориентироваться на низшую границу размера федеральных дотаций в 15% от собственных закрепленных и регулирующих доходов.
Субъекты Федерации, имеющие более низкую потребность в федеральных дотациях, должны покрыть расхождения доходов и расходов за счет целевых бюджетных кредитов и самостоятельно привлеченных средств (ценных бумаг и т.п.). Более перспективно создавать банки финансовых ресурсов, аккумулирующих временно неиспользуемые остатки средств территориальных бюджетов.
Перераспределение доходов регулирующей группы в пользу субъектов Федерации наиболее перспективно и обеспечивает, с одной стороны, ориентацию субъектов Федерации на собственную финансовую базу, а с другой - позволяет корректировать объемы субсидий исходя из наличных финансовых ресурсов. Однако, поскольку проведение данной политики предполагает ряд отсутствующих в настоящее время условий, переход к ней непосредственно с 1994 года представляется невозможным. Для переходного этапа (в ближайшие год-два) может быть предложена модель, предполагающая выделение в пределах федеральной ставки налога на добавленную стоимость собственной ставки региона (субъекта Федерации) и активизацию механизма обложения собственности. Это позволит сохранить относительную стабильность налоговой системы на этот период и отработать некоторые необходимые элементы новой системы (механизм установления надбавок, процедуры и условия их зачета).
Требуется решить проблему формирования и расходования средств внебюджетных фондов, а также вопросы их централизации. Сегодня таких фондов 19, объем их доходов в 1993 году превышал объем поступлений всех прямых налогов в бюджет. Расходуются же указанные фонды всего на 68%, а объем неизрасходованной части внебюджетных фондов составляет почти 10% суммарной величины доходов всей финансовой системы, т.е. сопоставим с ее дефицитом.
Кроме того, что введение указанных фондов и низкий уровень их использования лишают предприятия значительной части финансовых ресурсов (в том числе и инвестиционных), это обстоятельство оказывает крайне негативное влияние на общеэкономическую социально-политическую ситуацию в субъектах Федерации. Действующий механизм аккумулирования и использования большинства внебюджетных фондов приводит к необоснованному административному перекачиванию финансовых ресурсов через внебюджетные фонды с локальных финансовых рынков в Центре на уровень формально общероссийского рынка. В значительной мере этим (ограниченностью эффективных направлений централизованного инвестирования) предопределяется низкий уровень использования средств ряда внебюджетных фондов.
Преодолеть сложившуюся практику можно формированием региональных структур внебюджетных фондов через существенное расширение их прав в части инвестирования временно свободных средств. При этом структура инвестиционного портфеля, а также критерии его эффективности и ликвидности должны устанавливаться централизованно и быть единообразными для всех субъектов Федерации.
Смотрите так же статистические данные по экономичесим показателям РФ в приоржении 1.