До принятия в первом чтении инициатор проекта обычно может его в любое время отозвать.
Второе чтение означает обсуждение проекта по существу, включая любые его детали. Оно проводится зачастую по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Здесь может выявиться, что какую-то часть сторонников идеи законопроекта не устраивают содержащиеся в нем отдельные принципиальные решения, изменение которых, однако, рушит всю его конструкцию. В таком случае вполне возможно отклонение законопроекта во втором чтении и прекращение всякой работы над ним. НО если такого не случилось, то на данной стадии обсуждаются внесенные заранее поправки к тексту.
Необходимо подчеркнуть, что регламенты весьма часто требуют представления поправок в письменном виде и заранее, чтобы комитет или комиссия, работающие над проектом, а также другие парламентарии могли получить их своевременно, иметь возможность спокойно изучить их и выработать к ним свое отношение. Поэтому, например, во Франции установлено, что поправки должны представляться не позднее чем за 8 дней до обсуждения законопроекта. Право парламентариев вносить поправки естественно вытекает из права законодательной инициативы и соответственно носит индивидуальный или коллективный характер. Время для обсуждения поправок устанавливается обычно краткое, например в США, Франции не более 5 минут.
Французская Конституция обеспечивает мощный контроль Правительства за ходом обсуждения законопроектов. Так, ст. 48 обязывает палаты включать в повестку дня своих заседаний правительственные законопроекты и поддержанные Правительством законопредложения в порядке, который определяется Правительством. Согласно части первой ст. 41 Правительство может заявить о неприемлемости поправки на том основании, что она не входит в законодательную компетенцию Парламента или входит в сферу этой компетенции, делегированную Правитлеьству; разногласия по этому вопросу между правительством и председателем соответствующей палаты разрешаются Конституционным советом в 8-дневный срок. После открытия прений Правительство может возражать против рассмотрения любой поправки, которая не была ранее представлена в комиссию (ч.2 ст. 44).
Обсуждение каждой поправки завершается голосованием по ней.
Поправки выносятся на обсуждение и голосование председателем палаты, который в первую очередь обращается к наиболее радикальной поправке, предлагающей, например, исключить обсуждаемый текст. Если она откланяется, то затем следует поправка, наиболее существенно меняющая текст проекта. Если поправка принята, то поправки, противоречащие ей, на обсуждение не ставятся. Палата может затем вернуть проект для доработки в комитет (комиссию), и в этом случае могут предлагаться новые поправки, в том числе поправки к уже принятым поправкам. Если палата одобрила проект во втором чтении, он возвращается в комитет (комиссию) для редакционной обработки.
В третьем чтении законопроект обсуждается уже в целом, со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки уже не допускаются, за исключением разве что чисто редакционных. Законопроект и здесь может быть отклонен голосованием (например, если часть его сторонников не может согласиться с тем, что их поправки оказались отклонены). Чаще всего это бывает в случае, если он просто не собрал требуемого повышенного большинства голосов. Но если необходимое большинство получено, законопроект (или закон – зависит от конституционное определения) считается принятым или одобренным палатой.
В Испании, Швеции допускается в порядке исключения обсуждение законопроекта в одном чтении.
Подготовка проекта к каждому чтению (иногда кроме первого) осуществляется, как отмечалось, в комитетах (комиссиях) палаты. Роль их неодинакова в разных странах. В Испании, например, где партийный состав комиссий соответствует партийному составу палаты, комиссии могут даже выносить решение по законопроекту вместо палаты, т.е. фактически, как отмечалось, законодательствовать. Часть 2 ст. 75 Конституции Испании гласит: «Палаты смогут делегировать постоянным законодательным комиссиям утверждение законопроектов или законопредложений. Пленум (палаты) сможет, однако, в любое время потребовать, чтобы обсуждение и голосование любого законопроекта или законопредложения, бывшего предметом этой делегации, проводилось им самим». Согласно ч.3 этой статьи, нельзя делегировать комиссиям принятие решений по таким предметам, как конституционная реформа, международные вопросы, органические и базовые законы и общий бюджет государства.
В некоторых странах для рассмотрения отдельных законопроектов могут создаваться подкомитеты (подкомиссии). В США комитет или подкомитет направляет копии законопроекта заинтересованным организациям и дает их представителям возможность выступить на своем заседании, организуя публичное слушание. Он может вызвать свидетелей, которые обязаны явиться под угрозой штрафа.
Работа комитета (комиссии) завершается составлением письменного доклада. Парламентарии придают важное значение этой процедуре. От позиции, которую выразит в своем докладе комитет (комиссия), во многом будет определяться судьба законопроекта. Поскольку при этом вполне возможны разногласия между членами комитета (комиссии), во многих странах предусматриваются меры по обеспечению прав меньшинства. В палате представителей Конгресса США, в палатах итальянского Парламента меньшинство комитета (комиссии) может подготовить отдельный доклад и назначить своего докладчика.
Прекращение обсуждения подлежит оформлению. Инициатива может исходить от депутата, группы депутатов или председателя палаты. В большинстве парламентов это решает простое большинство присутствующих членов палаты.
Подчас конституции и регламенты требуют, чтобы между чтениями прошел определенный временной интервал. Вообще процедура нескольких чтений законопроекта выглядит громоздкой, и это можно считать недостатком, поскольку работа над законопроектом движется медленно. Но поспешность здесь противопоказана. Если есть намерение сделать закон высокого качества, который не пришлось бы изменять или отменять вскоре после его вступления в силу, торопиться не следует.
Для тех же случаев, когда нельзя долго ждать принятия закона, конституции и регламенты предусматривают срочные процедуры. В этих случаях возможно внеочередное рассмотрение, сокращение числа чтений, времени выступлений.
В однопалатных парламентах эта стадия, по сути, есть завершение последнего или единственного чтения – последнее голосование. Оно может производиться сразу по проекту в целом либо сначала по статьям или главам, а затем по проекту в целом. Голосование бывает обычным и поименным. Тайное голосование по законопроекту совершенно нелогично и встречается крайне редко, в некоторых странах (например, Испании) оно просто запрещается регламентами. В двухпалатных парламентах закон считается принятым, если одобрен в идентичной редакции обеими палатами. Но из этого правила нередко встречаются исключения.
В двухпалатных парламентах с сильной верхней палатой законопроект должен пройти одну и туже процедуру в каждой из палат, причем часто очередность палат не имеет значения. Если же верхняя палата слабая, то процедура рассмотрения законопроекта в ней может быть упрощенной по сравнению с нижней палатой.
На случай расхождений между палатами конституции часто предусматривают обязательную или факультативную согласительную процедуру. Как отмечалось, при слабых верхних палатах нижние палаты могут настоять на своей редакции закона. Мыслимы четыре способа разрешения проблемы, связанной с невозможностью урегулировать разногласия между палатами:
- если палаты в законодательном процессе равноправны, закон не принимается,
- если нижняя палата сильнее, закон в конце концов принимается в её редакции,
- есть редкие случаи, когда закон принимается только верхней палатой,
- закон принимается на совместном заседании палат.
В Германии есть еще одна примечательная особенность законодательного процесса. Статья 81 Основного закона предусмотрела возможность обойти главный законодательный орган – Бундестаг, если он не желает принять закон, который Федеральное правительство считает настоятельно необходимым. Если этот конфликт между законодательной и исполнительной властью не привел в роспуску Бундестага, то по предложению Федерального правительства и с согласия Бундесрата Федеральный президент может объявить чрезвычайное законодательное положение. Если и после этого Бундестаг вновь отклонит законопроект или одобрит его в редакции, неприемлемой для Федерального правительства, или не примет по нему решения в течение четырех недель после повторного внесения, то закон, которого добивается Федеральное правительство, будет считаться принятым, если его одобрит Бундесрат. Другими словами, закон может быть принят одной лишь верхней палатой. Этим законом, однако, никак не может затрагиваться Основной закон. В течение 6 месяцев после объявления чрезвычайного законодательного положения, таким образом, может быть принят и любой другой закон, отклоненный Бундестагом. Но после истечения этого срока чрезвычайное законодательное положение не может быть объявлено вновь, пока длиться срок полномочий того же Федерального канцлера.