Избирательные комиссии в большинстве своем находятся под контролем местных властей и весьма «избирательно» относятся к кандидатам, в зависимости от того, поддерживают их власти или нет. По экспертным оценкам, сегодня минимум 3–5% голосов добавляется нужному кандидату только за счет махинаций в избирательных и счетных комиссиях.[10]
Факты административного давления на избирательные комиссии установить достаточно сложно, поскольку стороны не заинтересованы в их огласке. Косвенно подтверждением согласованных действий местных властей и избирательных комиссий может служить следующий пример.
Комментируя описанную ситуацию, председатель облизбиркома В. Мустафин сказал: «Не исключаю, что на комиссию был чей-то волевой нажим, хотя ни председатель комиссии, ни секретарь не отвечают на этот прямо поставленный вопрос»[11].
Чтобы избежать подобной ситуации в последнее время кандидаты стараются сами обеспечить себе альтернативу. В этом случае от одного и того же избирательного штаба выдвигается второй (дополнительный) кандидат, который не ведет никакой агитации (действует как подставная фигура). Если ко дню голосования никаких эксцессов не происходит, то он снимает свою кандидатуру, дабы не «оттянуть» голоса у основного, либо участвует в выборах, но набирает мизерное число голосов, поскольку избиратели о нем ничего не знают.
Можем ли мы рассматривать описанные варианты использования административного ресурса как факт коррупции государственных и муниципальных служащих, ведь должностное лицо не получает при этом денежного вознаграждения? Думается, что ответ на данный вопрос должен быть положительным.
Применительно к коррупционной деятельности, связанной с избирательным процессом, подкуп необходимо рассматривать предельно широко, не только как передачу материальных ценностей (при финансировании избирательной кампании кандидата, даче взяток членам избирательных комиссий и т.п.), но и как оказание помощи в обмен за поддержку.
Еще одна технология, активно применяющаяся в избирательной практике – подкуп электората.
Второй по распространенности вариант подкупа – «прикормка» (более 20%), когда будущий кандидат создает благотворительный фонд или организацию под названием, содержащим либо его фамилию, либо иной признак, который прочно с ним ассоциируется, и занимается благотворительной деятельностью. В период выборов избирателям «напоминается» о благотворительной помощи.
Более 10% опрошенных сталкивались с технологией, условно именуемой «автобус». Такое название она получила из-за того, что для получения необходимых голосов избирателей, их в организованном порядке привозили (как правило, в автобусе) на участок для проведения досрочного голосования за «нужного» кандидата. Непосредственно до или после этого избирателям выдавалась гуманитарная помощь, а иногда и денежное пособие.
Несколько реже применяется договорная схема подкупа (около 9% случаев). Суть ее состоит в том, что заключаются фиктивные договора с избирателями на оказание различных услуг (проведение агитации, распространение листовок и т.д.). В одних случаях оплата по договорам производится сразу после заключения, в других – предусматривается последующее оказание кандидатом (если он становится депутатом) каких-либо услуг избирателям. В частности, во время проведения последних выборов в Государственную Думу в г. Саратове один из кандидатов распространял газету, содержащую договор, смысл которого сводился к тому, что в случае его избрания, проголосовавшие за него, получат все мыслимые и немыслимые блага.
Порядок финансирования избирательных кампаний регламентируется федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации о выборах. Наиболее значимыми из них являются: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[12], Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. №175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[13], Федеральный закон от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»[14].
Согласно указанным документам для финансирования избирательной кампании кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды. Исключение составляют лишь кандидаты, избирающиеся в органы местного самоуправления, которые не производят финансирование своей избирательной кампании, если это установлено Законом субъекта Российской Федерации, и при условии, что численность электората в избирательном округе не превышает пяти тысяч.
Избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков могут создаваться за счет:
а) собственных средств кандидата, избирательного объединения, избирательного блока;
б) средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком;
в) добровольных пожертвований граждан;
г) добровольных пожертвований юридических лиц;
д) средств, выделенных кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку соответствующей избирательной комиссией, в случае, если это предусмотрено законом.
При этом в законе установлены ограничения на внесение пожертвований в избирательные фонды кандидатов (напр., ст. 58 закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Кроме того законодательно определены предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, а также предельные размеры расходования средств избирательных фондов.
Анализ нарушений, допускаемых при финансировании избирательных кампаний, показал, что наиболее часто встречаются следующие незаконные действия:
1) теневое финансирование в обход избирательных фондов кандидатов («черной наличностью»);
2) превышение предельных размеров избирательных фондов;
3) поступления из запрещенных законом источников.
1) По мнению большинства опрошенных экспертов, официальное финансирование политических кампаний отражает менее трети реальных расходов кандидатов на выборные должности. Основная же часть денежных средств поступает «черным налом» от различных финансово-промышленных и иных групп, лоббирующих свои интересы. Прямым следствием «черного финансирования» является «черная политика» и, как результат, ее антинародный характер. Как говорится, кто платит, тот и заказывает музыку.
Теневое обеспечение выборов требует наличия специальной неформальной структуры, объединяющей кандидата со спонсорами. На выборах регионального уровня используется как минимум четырехзвенная цепочка: крупные коммерческие организации (кампании, предприятия, банки) – общественный фонд, контролируемый кандидатом, – подставные фирмы-однодневки, обналичивающие деньги, – имиджмейкерские конторы и СМИ[15].
2) Поскольку достаточно часто при финансировании электоральных кампаний встречается превышение предельных размеров избирательных фондов, интересным представляется вопрос о том, сколько же стоит депутатский мандат?
Закон разрешает кандидату в депутаты Государственной Думы, выдвинутому по одномандатному округу израсходовать из избирательного фонда не более 6 миллионов рублей, политической партии, избирательному блоку – не более 250 миллионов рублей[16]. Что касается предельной суммы легальных расходов на выборах, проходящих в субъектах Российской Федерации, то она, как нам представляется, зависит не столько от уровня экономического развития региона, сколько от фантазии местных законодателей. В частности, предельный размер расходов из избирательного фонда кандидата на пост Губернатора Саратовской области не должен превышать 15 тысяч минимальных размеров оплаты труда (около 9 млн. рублей)[17], а предельная сумма расходов на избирательную кампанию депутата областной думы вообще не ограничена[18].
Согласно ст. 58 Закона РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в фонды референдума:
а) иностранным государствам и иностранным юридическим лицам;
б) иностранным гражданам, за исключением случая, предусмотренного п. 10 ст. 4 названного закона;
в) лицам без гражданства;
г) гражданам Российской Федерации, не достигшим возраста 18 лет на день голосования;
д) российским юридическим лицам с иностранным участием, если доля иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30% на день официального опубликования решения о назначении (проведении) выборов;
е) международным организациям и международным общественным движениям;
ж) органам государственной власти и органам местного самоуправления;
з) государственным и муниципальным учреждениям и организациям;
и) юридическим лицам, имеющим государственную и (или) муниципальную долю в уставном (складочном) капитале, превышающую 30% на день официальной публикации решения о назначении (проведении) выборов;
к) организациям, учрежденным государственными и муниципальными органами, а также организациям, учрежденным юридическими лицами, указанными в пп. «д» и «и»;