Резюмируя вышесказанное, можно выделить следующие одиннадцать задач наблюдения за выборами:
а) осуществление контроля за избирательным процессом;
б) предотвращение нарушения процедур проведения выборов;
в) содействие повышению доверия к институту выборов;
г) увеличение политической активности граждан;
д) контроль точности подсчета голосов;
е) вскрытие фактов нарушения избирательного законодательства;
ж) публичное освещение событий дня голосования;
з) оценка выборов;
и) побуждение власти к поиску и принятию соответствующих мер в случаях фиксации правонарушений;
к) содействие в совершенствовании избирательных практик;
л) соотнесение национального законодательства с международными нормами.
1.3 Правовой статус наблюдателя
В зависимости от государственной принадлежности наблюдатели бывают национальные (внутренние), и международные (иностранные). Хотя понятие «национальный», равно как и «внутренний», ни в одном законе не упоминается, оно вытекает из его смысла и повсеместно употребляется в научной литературе подобного толка. А определение «наблюдатель Российской Федерации» будет верно только в том случае, если российский гражданин будет осуществлять возложенные на него полномочия на территории иностранного государства.
По сроку полномочий наблюдатели делятся на долгосрочных и краткосрочных. Долгосрочные наблюдатели оценивают управление на всех стадиях избирательного процесса. «Долгосрочные наблюдатели преследуют двойную цель. Они должны собирать и анализировать связанные с выборами данные информацию и представлять соответствующие отчеты по своим территориям, а также подготавливать почву для размещения краткосрочных наблюдателей»[6]. В то время как краткосрочные наблюдатели прибывают непосредственно в день голосования и осуществляют «классические полномочия». Исходя из российского законодательства любой наблюдатель может быть только краткосрочным, поскольку он исполняет свои функции в ходе голосования и определения его итогов. В то время как до этого проходит много стадий – регистрация кандидатов, предвыборная агитация и т.д. Легкий оттенок дискриминации, к примеру, для международных наблюдателей, вполне оправдан, поскольку процедура направления их чрезвычайно сложна и затянута. Необходимо соблюсти множество условий для отправки и принятия наблюдателей из одной страны в другую, подготовить документацию и решить иные вопросы в крайне сжатые сроки. А ограничение в правах внутренних наблюдателей можно оставить на совести депутатов Парламента.
Территориальный признак зависит от места проведения выборов (референдума). Если наблюдатель осуществляет свои полномочия на уровне субъекта Российской Федерации, то есть в Территориальной избирательной комиссии, или в органах местного самоуправления, то есть в Участковой Избирательной Комиссии, то таких наблюдателей следует считать общественными. Эта классификация законодательно закреплена во «Временном положении о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации…». Дополнительно нужно подчеркнуть, что если национальный наблюдатель может присутствовать на выборах всех трех уровней, то международному положено быть только на федеральном.
Понятие наблюдателя законодательно закреплено в Федеральном Законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». В частности, статья вторая, «Основные термины и понятия», пункт сорок второй устанавливает, что наблюдатель – это гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума.
Теперь разберем данное понятие на составляющие.
Наблюдатель – это, прежде всего, гражданин Российской Федерации (иностранных пока в расчет не берем). В соответствие с принципами гражданства в РФ, не имеет значения, как лицо получило эту устойчивую правовую связь с государством – в результате принятия, восстановления, по рождению, трансферту, оптации, или любым другим законным способом, поскольку гражданство является единым и равным, вне зависимости от оснований приобретения. Из этого следует, что апатриды (лица без гражданства), лишены права становиться наблюдателем, а бипатриды (лица с двойным, или множественным гражданством) вполне могут это сделать.
ФКЗ «О референдуме РФ» указывает на дополнительный признак - возрастной ценз. Статья 36 пункт второй говорит о достижении наблюдателем восемнадцати лет. Такое правило вполне закономерно, поскольку именно с этого возраста гражданин обладает полным объемом прав и обязанностей, становясь совершеннолетним. Кроме того, данная статья закрепляет невозможность приобретения статуса наблюдателя эмансипированным гражданам.
Кандидат в наблюдатели должен обладать активным избирательным правом, то есть возможностью голосовать. Из этого положения вытекают вполне конкретные ограничения.
Во-первых, лица, признанные судом недееспособными, подобным правом не обладают. Закон определяет дееспособность как «способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их» (ст. 21 Гражданского Кодекса). То есть, если гражданин, вследствие психического расстройства не может понимать значение своих действий или руководить ими, то суд может присвоить ему такой статус. «Наличие душевной болезни или слабоумия устанавливается судебно-психиатрической экспертизой, назначаемой судей. Факт недееспособности гражданина подтверждается исключительно состоявшимся судебным решением, никакого другого документа, отметки в паспорте или иной общедоступной информации о недееспособности закон не предусматривает»[7]. На ограничено дееспособных лиц такой запрет не распространяется.
Во-вторых, лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, также не могут стать наблюдателями. Причины вполне понятны - они не обладают правом на участие ни в референдуме, ни на выборах даже в качестве избирателя. Еще более сложно представить себе ситуацию, когда осуждённые наблюдают за ходом избирательного процесса. Однако как только лица отбыли свое наказание, они снова приобретают возможность стать наблюдателем, поскольку такое ограничение носит временный характер.
Можно сделать вывод, что исходя из принципа всеобщего избирательного права, закрепленного в ст. 32 Конституции РФ, все без исключения дееспособные и свободные граждане Российской Федерации, вне зависимости социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, образования и языка, отношения к религии, характера занятий и политических убеждений, и других обстоятельств, обладают избирательным правом, то есть являются потенциальными наблюдателями.
Кроме того, наблюдатель обязан иметь при себе направление, удостоверенное, тем лицом, которое его выдало. В направлении проставляется фамилия, имя, отчество наблюдателя, адрес места жительства, номер избирательного участка/участка референдума, наименование комиссии, куда наблюдатель направляется, а также запись об отсутствии ограничений. Указание других сведений не требуется. А если наблюдателя направили кандидат, его доверенное лицо, инициативная группа по проведению референдума, то не требуется и проставление печати. Примечательно, что данное направление действительно только при предъявлении паспорта гражданина РФ, или иного документа, его заменяющего. К последнему может относиться военный билет, временное удостоверение личности, паспорт моряка и т.д.
Наблюдатель должен быть уполномочен осуществлять наблюдение за проведением голосования. Такими полномочиями его могут наделять: инициативная группа по проведению референдума, политические партии, иные общероссийские общественные объединения, зарегистрированные в соответствии с федеральным законом, инициативные агитационные группы, зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения. Такую дифференциацию ввел законодатель, очертив достаточно большой, но далеко не полный круг полномочных органов и лиц. Ниже дается понятие каждого из них.
1) Под инициативной группой следует понимать группу участников, образуемую в целях реализации инициативы проведения референдума. Ее основная задача – сбор подписей в поддержку проведения референдума. Она обязана состоять из региональных подгрупп, создаваемая более чем в половине субъектов РФ, в число которых должно входить не менее ста участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Федерации, где образована региональная подгруппа. Ей могут быть:
а) Не менее чем два миллиона граждан Российской Федерации - чуть более процента от всего населения страны.
б) Конституционное собрание, если оно разработало новый проект Конституции.
в) Федеральный орган государственной власти.
2) «Под общественным объединением в соответствии со ст. 117 ГК РФ понимается любое добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, определенных в уставе общественного объединения. Общественная организация - это только одна из организационно-правовых форм общественных объединений. К общественным объединениям также относятся общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности».[8]