Но как это не раз было в истории нашей страны реформа местного самоуправления, предпринятая Временным Правительством, направленная на децентрализацию и демократизацию местной власти была прервана в октябре 1917 года.
После Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго: органы городского и земского самоуправления почти повсюду были упразднены. Были образованы новые органы власти – Советы, которые снизу доверху выступали как звенья единой системы государственной власти. Но в действительности управление в государстве осуществлялось партийными структурами.
27 декабря 1917 года декретом СНК был распущен Земский союз. В марте 1918 года был упразднен Наркомат по местному самоуправлению, как самостоятельное учреждение. В течение нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей Российской Империи установилась власть Советов, быстро превращавшихся в элементы жесткой административной структуры управления.
Но, как ни странно, наиболее серьезная попытка повышения эффективности управления путем его относительной децентрализации была предпринята вскоре после уничтожения земств. Это было связано с тем, что старая система управления была полностью разрушена, начался всеобъемлющий кризис, в результате чего страна стояла на пороге разрушения. Осознав необходимость в опоре, Советы решают создать городское самоуправление, которое под жестким контролем будет восстанавливать страну от разрухи, так как самостоятельно это сделать им было не под силу. Благодаря этому с 1923 по 1927 г. города были восстановлены до уровня 1913 года. В это время в стране начала проводиться новая экономическая политика, ввиду того, что восстановление в правах частной собственности потребовало более гибкого и оперативного решения вопросов местной жизни. По мнению В. Ладина, Ю. Травкина, М. Фомичева [32], в советской истории это был единственный период, когда местные Советы были в полном смысле органами местного самоуправления. Поэтому неслучайно, что в середине 20-х годов произошло возрождение муниципальной идеи, именно тогда выходит монография Велихова «Основы городского хозяйства».
Но, как это не раз бывало в истории России, как только был преодолен экономический кризис и советское государство достаточно окрепло, так сразу же в 1927 г. ХV партконференция ВКП (б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 года начались «чистки» аппаратов местных Советов и центрального аппарата, научных кадров.
Необходимо все же заметить, что идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Поэтому и в советский период российской истории государство предпринимало шаги демократизировать организацию власти и управления, так как не исключало развития общественной инициативы городского и сельского населения. Однако, в конце концов, все свелось к «управлению на местах» вместо поддержки «местного самоуправления». Советы стали лишь рычагом управления государством в руках партии. «Став монопольно правящей, партия вступила на путь слияния с государством, что, в конечном счете, и привело к подчинению государственных структур и общественных организаций партии»[33]. Таким образом, реальная власть находилась в руках партийного аппарата, а не местных Советов.
Очередной возврат к территориальному самоуправлению произошел в начале 60-х гг., когда в партийных рядах возобладала точка зрения о Советах как органах государственной власти и местного самоуправления. Следующий раз вопрос о природе и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуждения в период подготовки проекта Конституции СССР 1977 г. Причем, следует отметить, в государственно-правовой науке обозначились три точки зрения по данной проблематике.
Некоторые авторы полагали, что Советы не обладают самоуправленческими качествами. А.И. Лукьянов, например, указывал, что представление о местных Советах как об органах местного самоуправления было отброшено в ходе разработки первой советской Конституции [34]. Его поддерживал Б.Н. Габричидзе, полагающий, что рассмотрение местных Советов как органов не только государственной власти, но и местного самоуправления не способствует внесению ясности и четкости в проблему определения их характера [35]. Другие, напротив, считали, что представительные учреждения на местах являются сугубо органами территориального общественного самоуправления [36]. Третьи же утверждали, что местные институты власти сочетают в себе одновременно свойства органов государственной власти и местного самоуправления[37].
Характеристика местных Советов как органов государственной власти и местного самоуправления, по мнению А.В. Москалева, была бы более предпочтительной и приемлемой [38]. Правда, применительно к ситуации второй половины 80-х гг., А.В. Москалев делает вывод о том, что местные Советы по содержанию своей деятельности трудно признать органами самоуправления, ибо они выступают только как органы государственной власти, в полном объеме подчиненные соответствующим вышестоящим звеньям [39].
Очередной кризис советской государственности, распад СССР и смена политического режима в Российской Федерации приводит государство в лице высших органов к пониманию необходимости становления и развития системы местной власти, то есть вновь происходит возврат к местному самоуправлению. Изучение этого периода российской государственности намного сложнее с исторической точки зрения, ибо, говоря словами В.О. Ключевского, хотя мы знакомы с современными событиями, мы знаем даже, чем они вызваны, но мы «не знаем их последствий и потому не можем сделать их объектом истории»[40]. Поэтому на этом этапе развития российской государственности и местного самоуправления мы остановимся, сосредоточив основное внимание на современных проблемах соотношения государства и местного самоуправления в России во второй главе исследования.
Подводя итоги исторического развития местного самоуправления и государства в России, можно сделать следующие выводы.
Как подтверждает история нашей страны, местное самоуправление может эффективно функционировать только в рыночной экономической среде. Действительно, и это подтверждает советский период развития нашей страны, местное самоуправление и всеобъемлющее государственное финансирование местных социально-экономических, экологических, культурных и других программ, представляющее собой неотъемлемый атрибут административно-командной системы, - явления принципиально несовместимые.
В то же время следует заметить, что на протяжении всей истории России на местном уровне, помимо местного самоуправления, функционируют и другие виды территориального управления, например, местное государственное управление.
Местное самоуправление в кризисные периоды развития российской государственности всегда играло роль стабилизирующего фактора. Становление России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо показывает тенденцию становления и развития местного самоуправления. Более того, становление подлинного самоуправления в России может стать серьезной страховкой от социальных катастроф, однако многое здесь зависит от государства, от того какую политику проводит оно в отношении местного самоуправления.В России, именно государство, с одной стороны, когда находилось в кризисном состоянии, выступало инициатором формирования такого института гражданского общества как местное самоуправление, но, с другой, как ни парадоксально, стремилось ограничить его самостоятельность как только начинался период стабилизации в государственном развитии.
Таким образом, для преодоления проблем, стоящих перед российским государством, необходимо решить следующие задачи: обеспечить защиту прав и свобод человека; создать рыночную экономику; сформировать институты гражданского общества и сильную государственную власть; обеспечить развитие местного самоуправления; добиться эффективного сочетания единого управления государством с высоким самоуправлением его частей.
[1] Хабибулин А.Г. Историко-правовой экскурс форм проявления относительной самостоятельности государства // Актуальные проблемы теории государства. Межвузовский сборник научных трудов. – Уфа. Уфимский юридический институт МВД РФ. 1998. С.11.
[2] См. подробнее: Лебедев В.Э. Государство и общество в русской истории. – Екатеринбург. 1993, Паранин В.И. Историческая география летописной Руси. – Петрозаводск. 1990, Фроянов И.Я. Киевская Русь. - Л., 1980.
[3] См. подробнее: История крестьянства в Европе. Эпоха феодализма. В 3-х Т. Т. I. Формирование феодально-зависимого крестьянства. – М.: Наука, 1985. С. 324-327
[4] Белов В.Г., Смольков В.Г. Местное самоуправление. Социально-экономический анализ. - М.: Право и закон, 2001. С. 63.
[5] См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. - СПб., 1882. С. 8.
[6] Аксаков К.С. Сочинения исторические // Полн. Собр. соч. - М., 1889. Т. 1. С. 60.
[7] История России с древнейших. времен до второй половины XIX в. – Екатеринбург, 1994. С. 125.
[8] Ключевский В.О. Русская история: Полный курс лекций. В трех книгах. Книга 2. - Ростов н/Д.: изд-во «Феникс». 1998. С. 100.
[9] История России с древнейших времен до второй половины XIX в. – Екатеринбург, 1994. С. 144.