Смекни!
smekni.com

История становления городского самоуправления России (стр. 4 из 10)

А вот пример из реальной жизни. В американском штате Массачусетс та­кие высокие налоги, что его называют иногда «Таксачусетс» (от английско­го слова tax — налог). В соседнем Ныо-Тэмпшире, наоборот, налоги очень низкие. Однако в Массачусетсе власти оказывают населению огромные услуги, а в Нью-Гэмпшире — почти никаких, там жители сами заботятся о своих школах, больницах, дорогах, собирая на это деньги помимо казны штата. Таков был выбор жителей каждого штата, и этот выбор они закре­пили в своей конституции, в законах штата. Если кому-то из жителей Мас­сачусетса покажется слишком обременительным платить большие налоги, он может перебраться в Нью-Гэмпшир, и наоборот.

В США бюджетные правила для муниципалитетов определяют власти каждого штата самостоятельно (так называемое правило home rule). По экс­пертным оценкам, там насчитывается около дюжины разных систем мест­ных бюджетов — в зависимости от выбора местного сообщества граждан [22; 34c.].

Судьба местного самоуправления в России

Такова либеральная философия местного самоуправления в ее приложе­нии к конкретной жизни западных стран, где на этот счет издавна сложи­лись устойчивые традиции. А как с этой «философской» точки зрения об­стоят дела с нашим российским местным самоуправлением?

Увы, ничего из перечисленного выше местная власть в России сделать не способна. Бюджетные правила для нее жестко предопределены на са­мом верху — федеральными законами, а также документами Министерства финансов. Ее права изменять налоговые ставки настолько ничтожны, что способны повлиять на размер доходов не более чем на 5 процентов, вво­дить же новые налоги, а уж тем более отменять старые она вообще не упол­номочена. Структура расходов тоже почти полностью расписана заранее, притом даже не в регионе, а на федеральном уровне. Практически отсутст­вует возможность заимствовать средства на стороне. Если добавить к это­му резкую несбалансированность бюджетной субфедеральной системы, ко­торая вынуждает громадное большинство местных бюджетов зависеть от поступления средств из бюджетов других уровней, то перед нами возника­ет весьма печальная картина...

Все это слишком хорошо известно, но это не значит, что местное само­управление так и не прижилось на нынешней российской почве. Подоб­ный вывод делать, по меньшей мере, рано, ведь для становления таких слож­ных институтов нужен солидный срок — гораздо больший, чем тот, кото­рый прошел с принятия нашей новой Конституции или даже с начала пе­рестроечных перемен. Пока же о российском местном самоуправлении можно сказать, что накоплен немалый опыт, и не только негативный, со­зданы сами учреждения, сложились коллективы муниципальных служа­щих, образовались межбюджетные каналы передачи средств. Теперь, наконец, настало время для того, чтобы оценить этот опыт и приступить к раз­гребанию завалов на пути развития местного самоуправления, помочь ему обрести подлинную автономию, прежде всего финансовую, и стать насто­ящей школой для воспитания самодеятельного гражданина.

Пусть местное самоуправление, этот мощный источник общественной самоорганизации, трудно контролировать сверху, но оно сулит огромный прирост активности граждан, резкое оздоровление политической структу­ры и подлинное народовластие [22; 35c.].


1.3 Анализ современ­ного состояния городского управле­ния в России

За 10 лет, прошедших со времени принятия новой Конституции Рос­сийской Федерации, законодатель­но отделившей местное самоуправ­ление от государственной власти, в российских городах накопился бога­тый и разносторонний опыт само­стоятельного социально-экономиче­ского развития в новых условиях. Принятый в 1995 г. базовый Феде­ральный закон ФЗ-154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» установил общие принци­пы деятельности муниципальных об­разований. В частности, перечень вопросов местного значения, нахо­дящихся в ведении органов местно­го самоуправления, был открытым, структура органов местного само­управления не была жестко регла­ментирована и т. п.

Муниципалитеты, таким образом, получили высокую степень свободы в поиске эффективных способов решения своих проблем и выборе оптимального пути развития. Однако на практике эта свобода была суще­ственно ограничена дефицитом фи­нансовых и имущественных ресур­сов, вызванным неурегулированно­стью отношений между уровнями публичной власти. В этих рамках - между законодательно определен­ными широкими полномочиями и недостатком реальных управленче­ских рычагов - и шло развитие рос­сийских городов. Основным направ­лением развития (особенно на пер­вых порах) была рутинная работа по осуществлению институциональных преобразований, реформированию самой системы муниципального управления.

Разумеется, интенсивность пре­образований в разных муниципали­тетах была различной. Выделились, условно говоря, «передовые» горо­да, наиболее восприимчивые к но­вым веяниям и активные в плане модернизации своего управления, и города, по разным причинам «отстающие». Многое зависело от воз­можностей, которыми объективно располагали муниципалитеты, от среды (в широком смысле), в кото­рой они пребывали, но велика была роль и субъективных причин разного рода. Так или иначе, можно конста­тировать, что за время существова­ния института местного самоуправ­ления в России сложилась террито­риально обусловленная система организации городского управле­ния, заслуживающая изучения, систематизации и анализа.

Актуальность изучения современ­ного состояния городского управле­ния в России тем более велика сей­час, когда в развитии российских городов начинается принципиально новый этап. Причем наступление этого этапа определяют разнохарак­терные внутренние и внешние фак­торы.

С одной стороны, относительная экономическая стабилизация в стране и критическая масса накоп­ленного опыта позволили многим городам, наконец, переориентиро­ваться с решения текущих проблем и проведения институциональных преобразований на стратегическое планирование своего развития. «Ан­тикризисный» характер муниципаль­ных программ постепенно сменяется направленностью на реализацию конкретных проектов, имеющих стратегическое значение для разви­тия городов. Все большее распро­странение получают новые управ­ленческие технологии (стратегиче­ское планирование, мониторинг и оценка программ и т. п.) и инстру­менты социально-экономического развития (ипотечное кредитование, правовое зонирование и т. п.).

С другой стороны, сама система организации местного самоуправле­ния подвергается коренному реформированию. В рамках принятого 6 октября 2003 г. Федерального за­кона «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ) меняются территориальная ор­ганизация МСУ, система распреде­ления полномочий, порядок взаимо­действия между уровнями власти. При этом многие эксперты сходятся во мнении, что эти изменения чре­ваты для российского местного са­моуправления многими проблемами, дестабилизацией, снижением сти­мулов для местной инициативы. В полном объеме закон вступит в силу с 1 января 2006 г., но подготови­тельная работа в российских регио­нах идет уже сейчас.

Эти факторы могут вступить во взаимное противоречие: необходи­мость перестраиваться на новые принципы работы способна затор­мозить развитие муниципалитетов. Ситуация переходного периода пре­доставляет хороший повод окинуть взглядом достигнутое на сегодняш­ний день и попытаться заглянуть в будущее.

Прежде всего, назрела необхо­димость инвентаризации накоплен­ного городами опыта в сфере управления местным развитием с акцентом на таких актуальных пара­метрах как информированность ме­стных руководителей о новых управ­ленческих технологиях и распро­страненность этих технологий, ак­тивность муниципалитетов на меж­муниципальном уровне, техническая оснащенность администраций. Это первоочередная задача исследо­вания. Нельзя сказать, что россий­ское муниципальное поле прежде не попадало в центр внимания исследователей: его состоянию и про­блемам был посвящен ряд обстоя­тельных работ, среди которых стоит, например, выделить фундаменталь­ный труд В.Н.Лексина и А.Н. Швецова «Муниципальная Рос­сия». Однако эти исследования, как правило, замыкались на анализе формализованных сторон организа­ции местного самоуправления (ко­личественный состав муниципаль­ных образований, формы функцио­нирования местных органов власти, положения городских уставов и т. п.). Не менее показательные не­формализованные проявления деятельности муниципальных админи­страций (установление внешних кон­тактов, организация планирования муниципального развития, взаимодействие с местной общественно­стью, внедрение новых управленче­ских инструментов) выпадали из по­ля зрения исследователей.

Один из путей выявления тенден­ций муниципального развития, не отражаемых официальной статисти­кой - проведение опроса среди представителей муниципалитетов. В качестве формы организации ис­следования было избрано анкетиро­вание, позволяющее оценить со­стояние управления в российских городах с точки зрения самих муни­ципальных работников, что дает бо­лее выпуклую картину по сравнению со статистическими данными. Кроме того, метод анкетирования позволя­ет решить вторую задачу исследования - выяснить, как российские муниципалитеты относятся к ново­введениям, предусмотренным но­вым Законом о местном самоуправ­лении, каким они видят будущий статус своих городов в новой сис­теме (городской округ или город­ское поселение, не являющееся ок­ругом). В настоящее время ощуща­ется нехватка систематизированной информации на эту тему. Между тем, отношение и готовность муни­ципалитетов к реформе во многом определяет перспективы их даль­нейшего развития, в том числе со­циально-экономического.

1. ОРГАНИЗАЦИЯ И РЕПРЕЗЕНТАТИВНОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ