С началом «перестройки» в обществе вновь стала появляться мысль о том, что «все западное» по природе своей должно быть безусловно прогрессивным и цивилизованным. О принципе разделения властей стали писать много и размашисто во многих газетах и журналах; начали издавать книги.
Временной промежуток с сентября по декабрь 1993 года был особо примечателен. В эти месяцы устанавливается полное господство исполнительной власти, а точнее – власти президента. Некоторые указы Б.Н. Ельцина прямо противоречили положениям Конституции. После издания Указа «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» Конституция продолжала функционировать лишь в части, не противоречащей данному Указу.
Теория разделения властей получила свое формально-юридическое закрепление в Конституции РФ 1993 года. Статья 10 гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Однако длительное преобладание идей о сосредоточении власти в руках Советов дало о себе знать. Даже после принятия ныне действующей Конституции считалось, что разделению подлежат не сами ветви государственной власти, а лишь властные функции.
Проблема разделения власти между высшими государственными органами заслуживает особого внимания современной российской юридической науки, по крайней мере, по двум причинам. Во-первых, сам принцип разделения властей является новеллой российского права; он не имеет исторической традиции его осмысления, интерпретации и применения. Во-вторых, следует принимать во внимание противоречивый характер российского права, проявляющийся в несоответствии между правовой теорией и юридической реальностью.[19]
Государственная власть в Российской Федерации осуществляет Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), суды и Правительство РФ.
Согласно ст. 94 Конституции Российской Федерации «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации». Федеральное Собрание является постоянно действующим органом и состоит из Совета Федерации и Государственной Думы (ч.1 ст. 95).
В Совет Федерации — верхнюю палату Федерального Собрания[20], входят по 2 представителя от каждого субъекта РФ — по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ч.2 ст.95).
Согласно ст. 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверждение указа Президента РФ о введении военного положения; утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения; назначение на должность судей Конституционного суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности и т.д.
Правовой статус Государственной думы – нижней палаты Федерального Собрания РФ – также определён в главе 5 Конституции РФ. Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на пять лет (ч.1 ст. 95).[21]
Конституция РФ (ч. 1 ст. 103) определяет следующие полномочия Государственной Думы: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; заслушивание ежегодных отчётов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой[22] и т.д. Постановления Государственной Думы и Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией РФ.
Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы имеют право законодательной инициативы.
Российский парламентаризм можно признать как развивающийся. Однако ряд ученых признает, что российский парламент «недостаточно эффективно выполняет свою представительскую функцию, что вызвано несбалансированностью системы разделения властей и неразвитостью партийной системы и гражданского общества».[23]
Конституция уточняет положение Правительства как органа, осуществляющего исполнительную власть в РФ (ч.1 ст. 110). Таким образом, Правительство является одной из самостоятельных и независимых ветвей государственной власти. Кроме того, из содержания ч. 2 ст. 77 Конституции можно сделать важный вывод о том, что Правительство РФ возглавляет систему органов исполнительной власти, поскольку Конституция установила, что в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти.
В ст. 1 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[24] подчеркивается, что Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти РФ. Правительство является органом общей компетенции, поскольку обеспечивает общее руководство отраслями хозяйства, социально-культурной и административной деятельностью. Таким образом, Правительство осуществляет государственное управление в непосредственном смысле этого слова.
Судебная система устанавливается Конституцией РФ и ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». По Конституции, судебная власть в РФ осуществляется «посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства» (ст. 118).
Согласно ч. 1 ст. 120 Конституции судьи в РФ «независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону». Из данного положения можно сделать вывод, что судебная власть, наравне с законодательной и исполнительной, является самостоятельной ветвью власти.
В конституционном порядке выделяются следующие судебные органы. Конституционный Суд РФ выступает как судебный орган конституционного контроля. Верховный Суд РФ является «высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным делам общей юрисдикции» (ст. 126). Высший Арбитражный Суд РФ выступает как высший судебный орган «по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами».
Подводя итог сказанному выше, приходится заметить, что в России законодательная, исполнительная и судебная власти четко не сбалансированы, что влияет на процесс взаимоотношений между ними, ведет к конфронтации. Дополнительным препятствием на пути развития принципа разделения властей в России является Президент РФ, обладающий огромными полномочиями.
Президентская республика характеризуется значительной ролью Президента в системе государственных органов, соединением в его руках полномочий главы государства и главы Правительства. Данная форма правления на современном этапе применяется весьма часто. Однако реальная практика показывает, что показатели проникновения президентских полномочий в сферы государственной власти могут сильно различаться. В некоторых странах президентские полномочия сильно ограничивают полномочия, принадлежащие иным органам государственной власти.
Практика показывает, что конституционные полномочия Президента РФ намного шире, чем полномочия президентов Франции, США и других стран.
Говоря о полномочиях Президента РФ, закрепленных в Конституции, интересно отметить, что из 137 статей главе государства так или иначе посвящены более 30. Руководитель Департамента города Москвы по конкурентной политике Геннадий Валентинович Дегтев не без оснований называет Конституцию РФ «президентской Конституцией, проект которой был предложен Президентом и разработан специалистами, полностью разделяющими идею сильной президентской власти».[25] Несмотря на это, конституционные положения, касающиеся статуса Президента, представляются некоторым правоведам нечеткими и фрагментарными, а его полномочия — недостаточно регламентированными.
Сильная президентская власть противоречит требованиям демократического государственного режима. Однако ряд политологов сходятся на мнении, что централизация власти в России способна обеспечить политическую стабильность и эффективное управление.
В настоящее время и в научных кругах, и в прессе активно обсуждаются проблемы соотношения и взаимодействия президентской и исполнительной власти в Российской Федерации. Некоторые ученые-конституционалисты уделяют внимание так называемым «скрытым полномочиям» главы государства, под которыми по общему правилу понимают полномочия Президента, предусмотренные ст. 80 Конституции РФ.
В соответствии с этой статьей Президент РФ по Конституции РФ является главой государства. Также он выступает как гарант Конституции и «прав и свобод человека и гражданина». Президент обязан охранять суверенитет страны, ее независимость и государственную целостность, «обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ч. 2 ст. 80). В данной статье также указывается на полномочия Президента определять основные направления внутренней и внешней политики государства.
В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в России осуществляется на основании разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Важно провести параллель с ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, в которой указывается, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Хотя по общему правилу институт президентства не относится ни к одной ветви власти, по характеру и отличительным признакам данный институт относится именно к исполнительной власти.