Казалось бы, действительно имевшее место единство в развитии национально-государственного строительства стало явственнее обнаруживать свою оборотную сторону - централизацию решения любых, иногда даже мелких вопросов на союзном уровне, ограничение свободы и самостоятельности союзных республик, автономных и административно-территориальных единиц.
К сожалению, на то же время приходятся крупные просчеты и непопулярные действия Советского Союза внешнеполитического свойства. Но в 1980 г. вводятся советские войска в Афганистан, что обернулось для страны и строя крупной трагедией.
Немаловажным фактором, без учета которого трудно понять ряд последующих событий, явился и кризис самой Коммунистической партии. К тому же внутри Коммунистической партии сформировалась партийная элита, которая оторвалась от рядовых членов, малоэффективно руководила делами, но зато не забывала о собственном материальном благополучии.
Именно на фоне всего сказанного к руководству партией и страной пришли относительно молодые и энергичные руководители во главе с М.С. Горбачевым. Они хотели изменить страну, отказаться от командно-административной системы, как была ими охарактеризована предшествующая организация руководства государством и обществом, повернуть страну к демократии, провести крупные политические, социальные и экономические реформы. Начался тот этап развития страны, который получил во всем мире название «перестройка», причем в русском звучании слова, без перевода на другие языки.
Характерно, что реформаторы не отказались от социалистической идеи, и на первых шагах перестройки речь шла о строительстве в СССР настоящего, демократического социализма, так сказать, «социализма с человеческим лицом». Смелость оценок приходила по мере развертывания перестройки: начиная с совершенствования социализма, многие затем пришли к его отрицанию и предпочтению других социально-политических формаций.
Все эти оценки, конечно, не сложились в одночасье. Поэтому как изменения в обществе, так и конституционные реформы отражают ту гамму воззрений, которая имела место на момент принятия соответствующих решений.
Переходя непосредственно к конституционным реформам, подчеркнем, что порой исследователи склоняются к тому, чтобы говорить только о происходившем в России. Методологически это абсолютно неверно. Нельзя писать о периоде 1989-1991 гг., т.е. условиях существования Советского Союза, таким образом, как будто РСФСР была сама по себе, не упоминая о реформах Конституции Советского Союза. Это невольно дает превратное представление о конституционных реформах в России, ведь в то время они были либо под влиянием союзных шагов, либо в пику им. Поэтому, останавливаясь в большей мере на российской Конституции, затронем и Конституцию Советского Союза.
Конституционная реформа РСФСР 1989 г. имела глубокие социальные, политические, экономические и духовные предпосылки, символизировавшие начало смены общественного строя. Влияние материальных условий на конституцию неудивительно, поскольку последняя выступает лишь формой, «в которую законодатель облекает произошедшие изменения в облике государства и права или которые он желает учредить, основываясь на содержании уже состоявшихся общественных отношений» [13, с.62].
Основные нововведения конституционной реформы сводились к учреждению Съезда народных депутатов РСФСР – высшего органа государственной власти; преобразованию однопалатного Верховного Совета РСФСР в двухпалатный; созданию Комитета конституционного надзора РСФСР; реформированию избирательной системы путем обеспечения реальной состязательности и альтернативности выборов.
Во многом эта реформа была отголоском аналогичной союзной реформы, которая выразилась в принятии в 1988 г. Закона «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР» и Закона «О выборах народных депутатов СССР».
Первая конституционная реформа в РСФСР состоялась 27 октября 1989 г. За период реформирования содержания Конституции РСФСР было принято 10 законов РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР.
2.2 Основные позиции конституционной реформы 1991 г.
Конституционное законодательство 1989-1993 г. проходило в условиях активного стремления различных политических сил к принятию новой Конституции России. Основная цель такого стремления была очевидной: отражение в новой конституции принципиально изменившихся политических, экономических и духовных реалий, которые пока получали оформление в виде поправок к Конституции 1978 г.
Отсюда вытекали иные цели принятия Конституции России, проявившиеся впоследствии: необходимость отразить после распада Советского Союза факт существования подлинно суверенной России; желание повысить авторитет Основного закона; стремление Президента РФ легализовать укрепление своей власти.
Очередная конституционная реформа в Российской Федерации приходится на май 1991 г., она касается президентства и еще ряда вопросов государственного строительства. Прежде всего, это принятый Верховным Советом республики Закон от 24.12.1990 г. «О собственности в РСФСР» [3]. Он регулирует по-новому многие вопросы. Согласно ст. 2, имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организации). В Законе имеется целый раздел (II) «Право частной собственности».
25.12.1990 г. Верховным Советом РСФСР принимается Закон «О предприятиях и предпринимательской деятельности» [4]. Акт сориентирован на поддержку и создание основ инициативной деятельности граждан и их объединений, направленной на получение прибыли.
В Законе определяется статус различных видов предприятий и организационных форм предпринимательства, включая семейные предприятия, товарищества, акционерные общества и др.
На тот же период приходится комплекс актов, направленных на изменение социально-экономических отношений в деревне, включая развитие там частного хозяйства и поддержку сельских тружеников: Законы от 22.11.1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» [5], от 23.12.1990 г. «О земельной реформе» [6].
17.03.1991 г. состоялись референдумы Советского Союза и РСФСР. На первом подавляющее большинство голосов отдано за сохранение Советского Союза. С учетом итогов референдума 24.04.1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает Закон о Президенте РСФСР [7]. А 24.05.1991 г. III Съезд народных депутатов РСФСР принимает Законы «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» и «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления».
Основные позиции данной конституционной реформы состоят в следующем:
· Конституция дополняется главой 13-1 «Президент РСФСР», полномочия Президента, согласно конституционным новеллам, многообразны;
· Президент руководит Советом Министров - Правительством РСФСР, назначает его Председателя с согласия Верховного Совета, а членов Правительства назначает и освобождает от должности по представлению Председателя Правительства, принимает отставку Правительства с согласия Верховного Совета;
· кроме того, Президент РСФСР обладал традиционными для этого поста полномочиями - награждение орденами и медалями, вопросы гражданства, помилования и т.д.
В общем, Президент получил достаточно широкие права. Вместе с тем Съезд и Верховный Совет имели определенные возможности влияния на него. Был учрежден на конституционном уровне пост вице-президента РСФСР, призванного осуществлять по поручению Президента отдельные его полномочия и замещать Президента в случае его отсутствия (ст.121-7).
Конституция определила Совет Министров - Правительство РСФСР - как орган исполнительной власти, подотчетный Президенту РСФСР.
Ряд важных решений принимается в области национально-государственного устройства. Поэтому производятся «терминологические изменения в тексте Конституции РСФСР»: слова «автономная республика» заменяются на слова «республика в составе РСФСР».
Постепенно в СССР в интересах повышения роли населения и местных выборных органов в управлении территориями и местной жизнью популярность приобретает идея местного самоуправления.
При российской конституционной реформе 24.05.1991 г. принимается принципиально иное решение. Ст. 137 Конституции, посвящавшаяся местным органам государственной власти, получает новую редакцию, согласно которой органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах являются «соответствующие Советы народных депутатов».
Еще одно важное решение коснулось исполнительных органов на местах. До этого они именовались исполнительными комитетами и являлись органами соответствующих местных Советов.
Гл.18 Конституции - об исполкомах - получает название «Местная администрация». Теперь местная администрация не является органом Совета, хотя и подотчетна ему (ст.146), и акты главы администрации Совет может отменять (ст.149). Как формировать администрацию - должен определить закон (ст.147). Глава администрации сам назначает руководителей структурных подразделений, а закон должен назвать тех из них, которых утверждает Совет (ст.148). В принципе очевидно ослабление позиций местных представительных органов по данной реформе.
Конституция подчеркивает единство судебных органов Российской Федерации. Глава 21 «Суд и арбитраж» получает название «Судебная система РСФСР». Первым в числе органов, составляющих судебную систему, назван Конституционный Суд РСФСР. Он определен в ст. 165 Конституции как высший судебный орган конституционного контроля, осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства.