При анализе природы и сущности права граждан на жилище необходимо обязательно учитывать то, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст.7 Конституции РФ). При этом, как справедливо утверждает Г.А. Гаджиев, "в России, выходящей из распределительной и уравнительной социальной системы, социальные права... имеют более важное значение и требуют большего внимания"[12].
Вместе с тем в юридической литературе последнего времени все настойчивей проводится мысль, что государство не в состоянии выполнить взятые на себя социальные обязательства. Под это подводится соответствующее теоретическое обоснование. Так, Л.С. Мамут утверждает, что социальная деятельность государства вообще имеет внеправовой характер, поскольку предоставление социальных благ бесплатно либо без эквивалентного возмещения лежит по другую сторону права[13]. По мнению названного автора, о правовом характере подобной деятельности можно рассуждать лишь при соблюдении принципа эквивалентности[14].
Однако если все социально-экономические права граждан РФ, включая и право на жилище, находятся вне сферы права, то по изложенной позиции к реализации этих прав можно относиться как к чему-то второстепенному, малозначительному. В этой связи Л.С. Мамут высказался уже без обиняков, прямо: "Экономические, социальные и культурные права-притязания базируются на законе. В нем - их источник, из него они "вытекают". Государством (через его органы публичной власти) они официально провозглашаются и признаются, легализуются. Но обязанностей, корреспондирующих этим правам-притязаниям, нет"[15].
Но право без корреспондирующей обязанности - это пустая фраза! Если в Конституции РФ используется категория "право" и избиратели, ориентируясь на обычное, известное им понятие и понимание данной категории, проголосовали за принятие Конституции РФ (в противном случае закона вообще бы не было), а после принятия оказывается, что это отнюдь не то, о чем им говорили и о чем они думали до волеизъявления, то такую операцию недостаточно просто назвать обманом, это - прием правовой демагогии. В.М. Баранов следующим образом формулирует ее суть: "Правовая демагогия так или иначе, прямо или косвенно связана с намеренным обманом, ложностью в предпринимаемых действиях и преподносимых знаниях. Это не поступки искренне заблуждающегося лица или объединения граждан, не просто путаные мысли, а именно обманные деяния. Правовая демагогия - вид социального обмана. При этом провокационного обмана"[16].
В таком случае, следуя позиции Л.С. Мамута, через десять лет после принятия Конституции РФ надо сказать гражданам, что их обманули, что все эти конституционные права - это даже не права в действительности, а прием предвыборной агитации. Можно ли в таком случае рассчитывать на социальный мир? Каким образом избиратели России отреагируют на столь радикальное решение вопроса? Если прав у граждан РФ нет, всенародной собственности как таковой не существует, а государственная собственность продолжает разбазариваться посредством плохо продуманной приватизации, то что же тогда будут защищать граждане РФ?
Вряд ли есть необходимость и дальше развивать данную тему. Что же касается вопроса о происхождении конституционных прав, здесь необходимо прежде всего определиться: что же такое государство. Б.А. Кистяковский под государством понимал правовую организацию народа, обладающую во всей полноте своею собственной, самостоятельной и первичной, то есть ни от кого не зависимой, властью[17]. Народ посредством акта законодательства решает вопрос о наделении участников такой организации правами и обязанностями. Именно поэтому социальная деятельность (социальная функция) как таковая оказывается присуща, как справедливо утверждает Т.Н. Радько, государству в современном мире[18]. Однако в большей мере социальная деятельность должна быть присуща государству, которое в своей конституции провозгласило себя социальным.
Правила статьи 7 Конституции РФ не должны восприниматься как прием правовой демагогии, а служить руководством при определении как экономической, так и социальной политики государства. А это определяет потребность в более продуманной политике в области приватизации государственного имущества. Поскольку социальному государству необходимы средства для реализации социальных обязательств перед гражданами, уместно ли наиболее доходные предприятия (часто за бесценок) передавать в частные руки, а потом сетовать на отсутствие средств. Тут как по пословице: "Снявши голову, по волосам не плачут". Более продуманной должна быть налоговая политика. Например, в Швеции разница между самым высоким и самым низким уровнем дохода не превышает четырехкратного размера. При этом Швеция - процветающее социальное государство. Словом, установив в Конституции РФ социальный характер государства, надо это учитывать и в реальных делах, в том числе в создании надлежащих условий по реализации гражданами права на жилище.
Анализ статьи 40 Конституции РФ позволяет сделать вывод, что в содержание права на жилище в качестве элементов входят следующие правомочия граждан:
право пользования имеющимся жилым помещением;
право на получение в установленном порядке жилого помещения в домах государственного и муниципального фондов и право на удовлетворение жилищной потребности путем приобретения жилого помещения в собственность по гражданско-правовым сделкам или в результате участия в жилищном строительстве[19].
Однако было бы неправильным разделить конституционное право на жилище на отдельные его составляющие и после этого исследовать их самостоятельно - по сути, подменив право на жилище одним из его элементов и оставив при этом без анализа само право на жилище. Если внимательно проанализировать в совокупности ч.1 и 2 ст.40 Конституции РФ, то можно установить следующее: каждый гражданин РФ имеет право на жилище. Органы государственной власти и органы местного самоуправления создают условия для осуществления права на жилище. Таким образом, право на жилище признано государством за всеми гражданами РФ и в отношении их всех органы государственной власти и органы местного самоуправления должны создавать условия для осуществления названного права.
Государство приняло на себя обязанность по созданию условий для осуществления гражданами права на жилище, поскольку не может быть права без соответствующей обязанности и, наоборот, обязанности без корреспондирующего ей права. Государство обязано выполнить целый комплекс мероприятий для удовлетворения притязаний граждан: развивать строительную индустрию; осуществлять программу строительства благоустроенного жилья; обеспечивать справедливое распределение жилой площади, охрану жилищного фонда и т.п. Следовательно, граждане и государство находятся в правовой связи, то есть в правоотношениях. Однако праву на жилище и правоотношениям, элементом которого оно является, присущи весьма специфические свойства.
Во-первых, правом наделены все граждане без строгой их индивидуализации, а обязанность по созданию условий для осуществления права на жилище приняло на себя государство, а соответственно и органы местного самоуправления. Поэтому правоотношение носит не конкретный характер типа "кредитор - должник", а более общий - "гражданин - государство".
Во-вторых, право на жилище возникает у граждан непосредственно из закона, и поэтому оно прекращается только в связи со смертью конкретного лица или отменой закона. Следовательно, право на жилище является постоянным правом граждан, а правоотношение - длящимся.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что в данном случае имеют место не конкретные отношения, а правовые отношения общего порядка, которые в литературе называют "общерегулятивными"[20]. Правда, концепция общих, или общерегулятивных, правоотношений встретила резкую критику[21], вплоть до того, что ее следует "изжить из советской науки права"[22].
Однако практика подтверждает жизненность данной теории. Так, например, Н.С. Малеин, отзываясь о дискуссии по этому поводу, отметил, что наличие правовых связей двух типов признают как сторонники конкретных, так и общих правоотношений. Различие состоит лишь в том, что первые признают правоотношениями только конкретную правовую связь и, наряду с ней, иную правовую связь - вне правоотношений; вторые считают оба вида связи правоотношениями, но относят их к различным типам. Н.С. Малеин при этом совершенно справедливо указал, что связь субъектов общественных отношений означает, что каждый из них занимает определенное положение по отношению друг к другу. "А если эта связь определяется нормами права, то и соответствующее положение не может быть ничем иным, как правовым, т.е. правоотношением... Правовая связь, выражающаяся в корреспондирующих правах и обязанностях, и есть правовое отношение"[23].
Изложенное позволяет сделать вывод, что правоотношение "государство - гражданин", элементом которого является право на жилище, есть общее (общерегулятивное) правоотношение, а само право на жилище является конституционным субъективным правом граждан.
Статья 40 Конституции Российской Федерации указывает на то, что государство призвано активно содействовать в осуществлении права на жилище. Таким образом, содержание конституционного права на жилище ставится в зависимость от государственно-правовой деятельности. Роль государства в осуществлении права на жилище в настоящее время проявляется в том, что, во-первых, государство приняло на себя конституционную обязанность по поощрению жилищного строительства, во-вторых, государство должно создавать условия для осуществления права на жилище.