Место Президента в системе федеральных органов власти. Функции Президента РФ
Положение Президента РФ в системе органов власти остается одной из наиболее сложных проблем современного отечественного государствоведения. Существующие подходы можно сгруппировать в позиции о том, что (1) Президент является главой исполнительной власти, несмотря на формальное описание его статуса в Конституции (положение Президента оценивается при этом как необоснованное доминирование исполнительной власти над законодательной и судебной в рамках принципа разделения властей), (2) Президент осуществляет власть особого рода – президентскую власть, которая главным образом нацелена на обеспечение согласованного функционирования других органов и обеспечения единства государственного аппарата. И первая, и вторая точка зрения не отражают все аспекты правового положения Президента РФ по действующей Конституции.
Президент РФ обладает рядом функций, которые не присущи никакой из трех ветвей власти в отдельности (функция гаранта Конституции РФ, обеспечение согласованного функционирования всех ветвей власти, представление государства внутри страны и за рубежом). На Президента возложены также функции, объединяющие полномочия в области осуществления различных ветвей власти и принадлежащие только Президенту (принятие мер по охране суверенитета, защите независимости и целостности государства, определение основных направлений внешней и внутренней политики государства). Для выполнения указанных функций Президент обладает рядом полномочий в области осуществления законодательной, исполнительной и судебной власти.
Полномочия Президента в области законодательной, исполнительной и судебной власти
В области законодательной власти компетенция Президента состоит из полномочий, реализуемых во взаимодействии с федеральным парламентом (созывает внеочередные заседания парламента, в установленных случаях осуществляет роспуск, обладает правом законодательной инициативы, промульгирует законы, обладая правом вето – см. [Окуньков Л.А. Вето президента] [Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П]), и, кроме того, как гарант Конституции Президент издает указы, обладающие силой закона [Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 N 11-П] и назначает референдум.
В области судебной власти Президент обладает главным образом кадровыми полномочиями по участию в назначении судей высших судов Советом Федерации и по назначению судей других судов.
Наиболее обширен перечень полномочий Президента в области исполнительной власти. Во-первых, они лежат в области руководства органами исполнительной власти, в том числе определение их системы и структуры, непосредственное руководство рядом федеральных органов исполнительной власти («силовых» и некоторых других – например Управлением делами Президента на правах федерального агентства) – см. [Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ], [Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года], [Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года], [Указ Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» 20 мая 2004], [Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 N 2-П]. Во-вторых, как гарант Конституции Президент имеет право отмены и приостановления некоторых актов органов исполнительной власти, права по обеспечению законности в деятельности органов власти субъектов РФ (в случаях федерального вмешательства – см [Главу V, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ]), полномочия по введению чрезвычайного положения [Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N 3-ФКЗ]. В-третьих, как верховный главнокомандующий президент утверждает военную доктрину [Указ Президента РФ от 21.04.2000 N 706], назначает командование вооруженными силами и вводит военное положение [Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 N 1-ФКЗ]. Наконец, в-четвертых, Президент РФ выполняя функцию представления российского государства в целом обладает полномочиями в области внешней политики, в том числе в дипломатической сфере, в области гражданства, государственных наград и помилования.
Условия и порядок избрания Президента РФ
В дополнение к уже указанному выше порядку избрания Президента РФ следует добавить, что Конституция устанавливает особенности приобретения пассивного избирательного права на выборах права и устанавливает срок, на который избирается Президент РФ, – 4 года.
Личный статус Президента
Полномочия Президента РФ возникают с момента инаугурации – принесения им присяги [Распоряжение Президента РФ от 10.07.1996 N 359-рп "О торжественной церемонии вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации"], а прекращение полномочий возможно в обычном порядке (в момента вступления в должность вновь избранного Президента) и досрочно – в случае абдикации, неспособности по состоянию здоровья исполнять свои полномочия [Постановление Конституционного Суда РФ от 11.07.2000 N 12-П], [Постановление Конституционного Суда РФ от 06.07.1999 N 10-П] и в случае импичмента (отрешения от должности), порядок реализации которого установлен в Конституции РФ [ст. 93].
Конституцией предусмотрена возможность временного осуществления полномочий Президента Председателем Правительства РФ [Постановление Конституционного Суда РФ от 06.07.1999 N 10-П].
Президент со дня официального объявления о его избрании обеспечивается государственная охрана и неприкосновенность (т.е. невозможность привлечения к публично-правовой ответственности) в течение срока полномочий [Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ]. В течение срока полномочий Президенту обеспечивается денежное вознаграждение [Указ Президента РФ от 09.04.1997 N 309], а также другие социальные гарантии.Ряд гарантий сохраняется за Президентом и после прекращения исполнения им своих полномочий [Федеральный закон от 12.02.2001 N 12-ФЗ].
Символами Президентской власти являются знак Президента [Указ Президента РФ от 27.07.1999 N 906] штандарт Президента [Указ Президента РФ от 15.02.1994 N 319].
Акты Президента РФ
Президент РФ вправе издавать указы и распоряжения [Окуньков Л.А. Правовые акты президента: их статус, направленность, содержание]. В форме распоряжений издаются акты по оперативным и организационным вопросам, связанным главным образом с деятельностью непосредственно подчиненных Президенту органов. Иные решения оформляются указами президента – актами подзаконного, в большинстве нормативного характера.
Указы Президента, в отличие от нормативных актов, издаваемых органами исполнительной власти, принимаются не только во исполнение Конституции и законов, т.е. по вопросам, специально предоставленным законодателем для регулирования на подзаконном уровне. Вне зависимости от воли законодателя указы могут регулировать общественные отношения практически во всех сферах, что и позволяет говорить об «указах, имеющих силу закона». Разумеется, в случае противоречия Указа Президента и закона будет действовать закон, но до принятия федерального закона Президент вправе урегулировать соответствующие вопросы в своем указе [Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 N 11-П].
Президент несет самостоятельно ответственность за принятые им акты в условиях отсутствия в российской практике института контрасигнатуры.
Указ Президента может быть предметом обжалования как акт органа, нарушающий требования закона, а также как акт законодательного уровня (в условиях отсутствия законодательного регулирования) в Конституционном Суде РФ.
Акты Президента РФ подлежат обязательному опубликованию в порядке, предусмотренном Указом Президента [Указ Президента РФ от 23.05.1996 N 763].
Органы, обеспечивающие деятельность главы государства в РФ
Деятельность Президента обеспечивается Администрацией Президента [Указ Президента РФ от 02.10.1996 N 1412], которая включает полномочных представителей Президента (за ними признается, например, право обращения в Конституционный Суд РФ [Определение Конституционного Суда РФ от 19.04.2001 N 65-О], в том числе и в федеральных округах [Указ Президента РФ от 13.05.2000 N 849]. Самостоятельных властных полномочий этот орган не имеет; обеспечивая реализацию Президентом своих полномочий, Администрация Президента осуществляет сбор необходимой информации, подготовку решений и другие подобные виды деятельности, а также контроль за исполнением решений Президента. Выполняя поручения Президента, Администрация Президента организует его взаимодействие с другими органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.
При Президенте существует ряд совещательных органов – Совет обороны [Указ Президента РФ от 25.07.1996 N 1102], комиссии по гражданству, по правам человека, по помилованию, Совет Безопасности [Федеральный закон от 05.03.1992 N 2446-1], Государственный Совет [Указ Президента РФ от 01.09.2000 N 1602], которые также обеспечивают принятие Президентом решений в рамках его полномочий.
Тема 9. Законодательная власть в Российской Федерации
§1. Природа и функции законодательной власти
Понятие, функции и место законодательных органов власти в системе разделения властей
Идея существования парламента (законодательного и представительного органа) связана с концепцией политического представительства и принципом разделения властей.
В современной зарубежной науке существует теория политического представительства – первая составляющая правовой природы законодательного органа власти. Как и представительство в частном праве, политическое представительство является юридическим механизмом, обеспечивающим реализацию принадлежащих лицу прав не им лично, а специально указанным им другим лицом. Однако политическое представительство от частно-правового отличает ряд особенностей: обязательность назначения представителя (обязательность проведения выборов), представление коллективного субъекта, от лица которого назначение представителя может осуществляться далеко не всеми, установление полномочий и содержания деятельности поверенного законом, а самое главное – реализация полномочий доверителя по осуществлению власти, в том числе и в отношении его самого. В результате доверитель оказывается связанным решением своего поверенного, им же на это уполномоченным.