Разумеется, управлять такой империей, как Россия, населенной многочисленными народами на территориях, в разное время приобретенных государством, на основе унифицированной модели организации местного управления, суда, земельных и социальных отношений было невозможно. Правительство использовало различные варианты построения системы администрации и самоуправления в центральных и окраинных губерниях, в Сибири и на Кавказе, в Польше и Финляндии, исходя из политической целесообразности и эффективности государственного управления.
«Централизация не сопровождалась ни единообразием, ни упрощением: административный аппарат монархии основывался на местных обычаях и институтах, смешивая и объединяя, но, не уничтожая их», - эта характеристика модели взаимоотношений между центром и провинциями Франции при Старом режиме применима и к самодержавной России.
Использование разнообразных моделей организации местного управления и самоуправления в России предполагало сохранение преобладания управленческих связей, основанных на монополии центра в определении организационной структуры, целей и методов управления, отношениях подчинения и начальственного надзора. Земская и городская реформы 1864 - 1870-х гг. являлись единственными реформами децентрализации управления в России XIX - начала XX вв. и впервые поставили перед правительством проблему использования связей нового типа. Определив сферу ведения земств и городских органов, правительство наделило местные сообщества некоторыми правовыми гарантиями самостоятельности в принятии решений по вопросам местного значения и сохранило за собой право осуществления контроля. Именно пределы и способы осуществления правительственного надзора, составляющего содержание отношений органов самоуправления и государственной власти, а также правовые формы регулирования этих отношений являлись одной из самых дискуссионных и трудноразрешимых проблем управления в России во второй половине XIX- начале XX вв.
Исследователь проблем местного самоуправления А. Колесников писал в 1921 г.: «время абсолютизма настолько приучило отождествлять государство, с одной стороны, монарха и его чиновников, с другой, что естественно, органы самоуправления, стоящие вне бюрократии, имеющие совершенно иной источник власти», казались учреждениями, имеющими «негосударственную природу»14. Теория общественного самоуправления, которая, по мнению А. Колесникова, «могла сложиться только в эпоху абсолютизма», приравнивала правовой статус органов местного самоуправления к положению частного лица. Следовательно, земские собрания, управы и должностные лица должны были получить те же судебные гарантии прав, что и их избиратели. В либеральной концепции реформ местного управления 1850-1870-х гг. само понятие местного самоуправления трактовалось как «взаимодействие народной воли и местных властей в пределах закона и под сенью суда»15. Не только общественные деятели - А. Васильчиков, К. Кавелин - предлагали передать решение вопросов о законности действий органов самоуправления и «пререканиях» с представителями коронной администрации судебным учреждениям. Идеи такого рода были высказаны и в правительственных кругах, в частности, в одном из первых проектов создания системы административной юстиции 1862 г. было предложено распространить судебный контроль на деятельность земских учреждений, изъяв их из «начальственной подчиненности». Однако реформаторы-прагматики, работавшие над составлением проектов Судебных уставов и Положения о земских учреждениях, отрицали саму мысль об установлении судебного контроля над деятельностью администрации.
Положение о земских учреждениях 1864 г. предоставило правительственной власти в лице губернатора достаточно широкие полномочия контроля над деятельностью органов самоуправления в форме утверждения кандидатур на земские должности, постановлений земств и права опротестования решений органов. Это создавало почву для возникновения конфликтов между земствами и губернскими властями. Роль «верховного посредника» во взаимоотношениях сторон была возложена на I департамент Правительствующего Сената. Законодатели, участвовавшие в подготовке земской реформы, признавали, что не имели возможности «с достаточной точностью обозначить в законе границу между интересами местными и общественными, следовательно, и между компетенцией властей местной и центральной». «Граница эта должна выясниться и утвердиться на практике посредством ряда решений по возбуждаемым частным вопросам», - писал М.А. Корф. Таким образом, от «взгляда Сената на предмет, от юриспруденции, которой он станет держаться, будет зависеть весь характер, и, можно даже сказать, вся будущая судьба нашего местного самоуправления»16. Действительно, российское законодательство XIX - начала XX вв. характеризовалось не только отсутствием четкого разделения властных полномочий между уровнями и органами управления, но и в целом отличалось обилием общих формулировок, отсылочных положений и тем самым предоставляло широкую сферу административному усмотрению. Именно вследствие отсутствия в законе «определенных указаний, что именно дозволено земству и чего ему не дозволено», а также установления границ «свободного усмотрения администрации» придавало особое значение деятельности I департамента Сената в качестве административного суда, который, «выясняя права органов самоуправления и предел власти органов надзора», регулировал «их отношения».
После введения в действие Земского положения в Сенат ежегодно стали поступать многочисленные жалобы земств на ограничения их прав со стороны губернаторов. Наиболее распространенными были случаи столкновений по поводу подачи земских ходатайств, нарушения губернаторами пределов их власти и споры о полномочиях. В большинстве случаев I Департамент решал дела в пользу земств, что свидетельствовало не только о либеральных воззрениях сенаторов, но и о том, что правительственная власть не могла смириться с существованием автономных органов самоуправления. Именно благодаря деятельности в области охраны прав земских учреждений Сенат быстро приобрел, по словам В.П. Безобразова, «недосягаемый» авторитет в государстве и обществе в качестве «административного суда, верховной судебной инстанции дел административных и вообще публичного права».
С учреждением городских органов самоуправления число дел, поступавших в Сенат, должно было возрасти. В связи с этим вновь возник вопрос о создании на местах специального органа с целью «возможного ограждения прав и законных интересов как городского общественного управления, так и тех установлений и лиц, которые будут приходить с ним в столкновение», а также «для разбора жалоб и пререканий». Образованные в губерниях присутствия по городским делам должны были стать аналогом европейских административных судов, причем законодатели ориентировались, вероятно, на пример французских советов префектур. Однако действующее под председательством губернатора губернское по городским делам присутствие являлось лишь одним из многочисленных ведомственных коллегий, наделенных судебно-административными функциями, но имеющих мало общего с административными судами. Ведомственные присутствия смешанного состава не обладали такими непременными признаками органов административной юстиции, как организационная и функциональная обособленность от администрации и судебная процедура разрешения дел. Основная масса конфликтов на почве противостояния земств и городских органов самоуправления, с одной стороны, и губернаторов, с другой, оставалась в ведении Сената.
Высшая бюрократия и отражающий ее взгляды М.Н. Катков оценили решения Сенатом некоторых дел в пользу земств и городских дум как антиправительственную деятельность в поддержку оппозиционных настроений. Министр внутренних дел Д.А. Толстой, представивший программу реформ местного управления, писал во всеподданнейшем докладе о том, что деятельность Сената «затрудняет правильный ход управления и парализует административную власть». Однако стремление Д.А. Толстого полностью устранить Сенат от участия в делах местного самоуправления не было поддержано министрами. Пересмотренные Земское и Городовое положения 1890 и 1892 гг. существенно расширили пределы правительственного надзора за деятельностью местного самоуправления, закрепив за органами государственной администрации право рассматривать решения органов самоуправления не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности. Кроме того, на местах были учреждены губернские по земским и городским делам присутствия, ставшие еще одной инстанцией административного контроля. Одним из оснований расширения сферы правительственного надзора должно было стать и распространение на должностных лиц земских управ общих норм государственной службы, то есть фактическое включение их в состав единой имперской бюрократии.
Тем не менее, ограничение компетенции Сената в вопросах местного самоуправления не оказало сильного влияния на направление деятельности административного суда. Т. Фэйлоуз, изучивший решения I департамента по жалобам земств в 1890-1914 гг., отметил сочувственное и покровительственное отношение сенаторов к органам самоуправления.
Система государственного управления в России имела много общего с так называемой континентальной моделью, прежде всего с французской системой административного и муниципального управления. В частности, характер отношений между выборными органами и центром определялся схожим порядком предоставления полномочий местным органам и осуществления административного контроля. В отличие от англосаксонской модели, для которой было характерно четкое закрепление функций и полномочий в законах, французское и прусское законодательство предоставляло широкую сферу ведения, в рамках которой муниципалитеты могли принимать решения по местным вопросам, но ряд изданных выборными органами постановлений подлежал одобрению высших административных органов. Таким образом, правительственная администрация обладала в некоторых случаях возможностью определять по своему усмотрению право органов самоуправления участвовать в решении местных вопросов17.