Естественно, такая сложная система не может возникнуть и действовать без определенного организационного начала. Иными словами, любой орган внутренних дел нуждается в организационном обеспечении, роль которого, прежде всего, состоит в установлении согласованности в работе коллектива. Такая согласованность достигается многими путями, наиболее важными из которых являются:
1. Формирование функциональных структур, то есть установление всего комплекса направлений деятельности органа внутренних дел в целом, а также решение проблем централизации и децентрализации функций, их специализации и кооперирования.
2. Разработка организационных структур каждого из элементов системы, расчет их штатной численности.
3. Установление структуры управления как в рамках системы в целом, так и в каждом из подразделений.
4. Распределение ресурсов, имеющихся в распоряжении горрайорганов внутренних дел.
5. Упорядочение процесса функционирования органа внутренних дел.
Решение проблемы организационного обеспечения создания и функционирования органа внутренних дел основывается на понимании его в качестве целостного единого социального образования. В силу этого горрайорган внутренних дел можно представить себе как сложное соединение людских, финансовых, технических, материально-хозяйственных и информационных ресурсов. В соответствии с таким представлением в составе органа внутренних дел можно выделить социальную, финансовую, техническую, материально-хозяйственную и информационную подсистемы[9].
Каждая из подсистем имеет свое предназначение, подчинена выполнению своих специфических задач, отличается своеобразием построения, обладает качественной и количественной индивидуальностью. Однако эффективное функционирование органа внутренних дел предполагает, чтобы все эти подсистемы были взаимоувязаны между собой, подчинялись требованиям общих законов существования системы.
Изменение параметров любой из подсистем привносит нечто новое в систему «орган внутренних дел». Так, увеличение финансирования или пополнение технического парка, улучшение или ухудшение материально-хозяйственного обеспечения, появление новых потоков информации несомненно приводит к изменению системы, то есть орган внутренних дел уже становит в чем-то не таким был ранее. При этом каждый раз возникает потребность привнесения соответствующих изменений в существующую схему организации. Таким образом, организационная подсистема весьма чутко реагирует на любые изменения, происходящие в других подсистемах.
Вместе с тем, организационная система не только испытывает воздействие других подсистем, но и сама обладает определенной активностью. Так, если даже в других подсистемах не происходит никакого изменения, то путем модернизации системы организационных связей можно перестроить существующую организационную схему. Иными словами, организационная подсистема является сообразным инструментом, с помощью которого можно существенно влиять на организационное обустройство органа внутренних дел. С этих позиций организационную подсистему можно обозначить в качестве организационного механизма органов внутренних дел. Именно она является одним из основных объектов диагностирования при инспектировании.
Можно сказать, что чем лучше сформирован организационный механизм, чем более тщательно проработаны различные его аспекты, тем в больше мере достигается экономия труда и времени на управление и способствует в значительной мере сокращению управленческого аппарата.
Содержание организационного механизма зависит от воли субъектов управления. Если такая воля проявляется слабо, то организационный механизм формируется в значительной мере стихийно, при этом теряется централизованное руководство, проявляются элементы анархии.
Когда же центральная власть жесткая, организационный механизм приобретет характер оков, которые не дают проявляться самостоятельности, инициативе подчиненных работников. Очевидно, между этими полярными позициями находится оптимальное содержание организационного механизма, которое позволяет органично сочетать централизацию в управлении и самостоятельность подразделений. Выявление роли субъектов управления в организации функционирования горрайоргана внутренних дел, обеспечение разумности сочетания единоначалия в управлении с развитием инициативы сотрудников служб и подразделений, их руководителей является поэтому одной из центральных задач инспектирования. Ибо обозначенный в правовых актах: приказах, инструкциях и т.д. организационный механизм приобретает роль важного рычага управления только в руках умелого начальника, который, создавая модель организационного устройства, нормативно закрепляя ее, реализует свою власть по организации труда подчиненных, то есть реализует свое основное предназначение.
Организационное построении внутренних дел, и организационные условия создаются лишь потому, что имеется потребность в осуществлении процесса функционирования горрайорган внутренних дел.
Такая основополагающая роль процесса функционирования обусловливает пристальное внимание на него со стороны инспектирующих. Следует отметить, что организация процесса функционирования ориентируется на качественное своеобразие задач, возложенных на органы внутренних дел, то есть на социальный заказ. Значимость такой ориентации проявляется в том, что задачи органов внутренних дел закрепляют правовыми актами высокого уровня. Так, задачи, стоящие перед милицией, сформулированы в соответствующем законе России. Законодательно закреплены и задачи в области предварительного следствия, оперативно- розыскной деятельности.
Можно отметить, что проверка организации и процесса функционирования ОВД предполагает установление целевой ориентации деятельности органа внутренних дел, установление правильности набора реально осуществляемых видов деятельности и четко сформированной функциональной структуры.
К особым объектам инспектирования следует отнести состояние взаимодействия ОВД с другими правоохранительными органами, сопредельными ОВД, а также институтами гражданского общества. Роль взаимодействия хорошо освещена в лекциях В.М. Ускова[10]. Но хотелось бы подчеркнуть его практическую сторону. В первую очередь инициативность взаимодействующих сторон при решении правоохранительных задач. Во вторую – потребность взаимодействия на уровнях оперативно-начальствующего состава и руководителей подразделений. Что касается внешнего взаимодействия, то в нем проявляется способность начальника ОВД и его заместителей к поддержанию деловых отношений с ближайшим организационным окружением: прокурором, председателем суда и т.д.
Субъектами организации и осуществления контроля в форме инспектирования являются инспекции штабов МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.
По существу же инспекции штабов этого уровня управления являются субъектами организации инспектирования. На них возлагается планирование инспекторских проверок, организация конкретных выездов, информационное обеспечение инспектирования, формирование проектов всех документов, в т.ч. и отчетных для министра, начальника ГУВД, УВД и коллегии, подготовка проектов их решений.
Сущностью планирования инспекторского контроля являются:
- определение количества горрайорганов, которые необходимо проинспектировать в течение определенного периода;
- определение времени инспектирования того или иного органа.
При этом следует исходить из научных рекомендаций и передового опыта, глубокого всестороннего анализа оперативной обстановки, имеющихся сил, а также из комплекса мер, обеспечивающих выполнении планов инспектирования, также следует учитывать как общие, так и специфические факторы, влияющие на организацию проведения комплексных инспекторских проверок.
К общим факторам относятся внешние факторы, влияющие на работу органов внутренних дел.
Специфическими же факторами могут являться:
- социально-экономические, демографические изменения в республике, крае, области, городе и районе;
- состояние преступности и нарушений общественного порядка;
- планы вышестоящих инспекций;
- результаты ранее запланированных и проведенных проверок и исследований;
- при планировании инспекторских проверок, кроме того, следует учитывать необходимость согласования контрольной деятельности с отраслевыми службами;
- качественные и количественные составы комиссий;
- реальность сроков проведения инспекторских проверок, деятельности органов внутренних дел зависимости от других планируемых мероприятий;
- объем организационных мер, обеспечивающих выполнение задач, стоящих перед инспекциями, рациональное распределение и использование сил инспекторского состава;
- обстоятельства, которые могут влиять на изменение плана инспектирования.
Такими обстоятельствами, например, могут быть: резкое изменение в некоторых органах оперативной обстановки в худшую сторону, количественное увеличение подразделений и другие.
С целью успешного выполнения плана и эффективности инспекторских проверок необходимо заранее ставить в известность руководство подразделений о сроках их проведения. Некоторые практические работники высказывают противоположное мнение, мотивируя тем, что работники контролируемых органов перед началом инспектирования могут развернуть интенсивную деятельность по устранению имеющихся недостатков. Эта точка зрения недостаточно убедительна ввиду того, что проблемы, которые разрешаются органами внутренних дел, являются очень сложными и требуют для своего решения настолько интенсивной и длительной работы, что предупреждение о намечающейся проверке, как правило, не дает возможности что-либо существенно изменить в фактическом положении дел.