8 Евреинов В.И. Гражданское чинопроизводство в России. Исторический очерк. СПб., 1887. С.56.
Новые черты и динамику развития государственного аппарата специалисты правомерно связывают с правлением Николая I. Именно тогда престиж гражданской службы, мало популярной в конце XVIII в., резко возрос. Как показал советский историк П.А. Заойнчковский, в первой половине XIX века (к 1847 г.), т.е. за 50 лет (1796-1847), число чиновников увеличилось примерно в 4 раза, составив 61548 лиц, имевших чины всех классов. Из них к 1 - 5 классам принадлежали 1691, к 6-8 классам - 8880, к 9 - 14 классам - 50877. При этом половина всех чиновников — 32395 из 61548 —состояли на службе в двух министерствах - юстиции и внутренних дел.9 В дальнейшем численность правительственного аппарата возрастала ещё быстрее: в течение следующих 11 лет (в 1857 г.) она увеличилась почти на 50% и составила 90139 человек всех классов, что почти на 50% больше, чем в 1847 г. (61548).
Таким образом, если за 50 лет (с 1796 по 1847 гг.) численность чиновников возросла в 4 раза, то за 60 лет (с 1796 по 1857 гг.) - почти в 6 раз. Если учесть, что население страны за этот период увеличилось всего в 2 раза (с 36 млн. в 1796 до 69 млн. в 1851г.), то, очевидно, что государственный аппарат увеличивался почти в 3 раза быстрее, чем население.10 Однако ученые подчеркивают, что даже при этих параметрах роста правительственного аппарата соотношение его численности и численности населения значительно отставало от соответствующих показателей развитых европейских государств (в конце XIX в. один чиновник приходился на 2250 человек, в 1851 г.-один чиновник на 929, в 1903 г. один чиновник-на 33 человека).11
9 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавия в XIX в. М., 1974. С. 67.
10Тамже.С.68-70. пТамже.С221.
В течение второй половины XIX в. рост правительственного аппарата был стабильным: в 1903 г. его общая численность составляла, по подсчетам Зайончковского, 384 тыс., а вместе с канцелярскими служителями - не менее 500 тыс.12 Исследования этого видного специалиста показали, что даже среди принятых на службу в 1894 г. процент лиц с высшим образованием составлял 32,52, со средним - 15,05 и с низшим -53,43. При этом среди лиц с низшим образованием 34,08% окончили уездные училища, 8,12% - не имели никакого образования.13 Обусловлено это было тем, что учебных заведений катастрофически не хватало: в середине XIX в. при общем числе чиновников в 80 тыс. открывалось ежегодно около 3 тыс. вакансий в учебных заведениях. Если учесть, что ежегодный выпуск всех университетов, лицеев и училищ правоведения составлял не более 400 человек (исключая лиц с медицинским образованием), не все выпускники учебных заведений посвящали себя государственной службе, то недостаток образованных лиц для государственной службы представляется неизбежным.14
О крахе известной попытки М.М. Сперанского дать России образованное чиновничество свидетельствует проведенный П.А. Зайончковским анализ статистики образовательного уровня чиновников, привлеченных в 40-е годы к уголовной ответственности. Избрать столь оригинальный способ образовательной статистики учёного заставило отсутствие общих данных. Из низших чиновников (X - XIV классы Табели), попавших под уголовное преследование, высшее образование имели лишь 3,2%, среднее - 11,36%, зато низшее - остальные 85,5%. По средним чиновникам (V - VIII классы) эти данные составляют соответственно 6,4, 26,0 и 67,6%.15
12Тамже.С71.
13 Там же. С.34.
14Тамже.С.34-35.
15 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавия в XIX в. М., 1974. С. 138-140.
Историки констатировали неэффективность правительственного аппарата при Николае I. В период его правления главным критерием служебного продвижения оставалась выслуга лет (согласно докладам Инспекторского департамента, 90% продвижений по службе осуществлялось на основании выслуги лет, и лишь 10%-за отличие по службе).16
В то же время, несмотря на устойчивое представление о засилье бюрократии в России, её численность в XIX веке, как свидетельствуют исследования ученых, была незначительной по отношению к общей численности населения и в сравнении с наиболее развитыми странами Европы. Так, в 1763 г. в Пруссии пропорционально площади её территории чиновников было в 10 раз больше, чем в России; в 1900 г. соотношение численности управленческого аппарата и численности населения составляло лишь треть такового во Франции и половину — в Германии.17 Такое же незначительное соотношение российской бюрократии и общей численности населения отмечалось в середине XIX века: по подсчетам П.А. Зайончковского, в 1851 г. один чиновник приходился на 929 человек; при численности населения страны в 69 млн. человек в России было 74330 тыс. чиновников.18 По другим данным, в середине XIX в. на 10 тыс. человек приходилось 12-13 чиновников, что в 3-4 раза ниже аналогичных показателей в странах Западной Европы.19
Проведённый П.А. Зайончковским анализ социального состава высшей бюрократии николаевской России (члены Государственного совета, Комитета министров и Сената) позволил установить сословно-классовый характер политики формирования чиновничества: преобладающую его часть составляли крупнейшие земельные
16 Там же. С.59.
17 Пайпс Р. Русская революция. Т.1. М., 1994. С.78.
18 Зайончковский П.А. Указ. соч. С.221 .
19 Готье Ю. История областного управления в России от Петра! до Екатерины II. Т. 1. СПб., 1913.С.499.
собственники. Среди владельцев имений, насчитывавших свыше 1 000 душ, члены Комитета министров составляли 77,7%, Государственного совета - 70,9%, сенаторов - 26,2%. В целом же помещики в составе высшей бюрократии составляли в Комитете министров 94,4%, в Государственном совете - 92,7%, среди сенаторов - 72,2%. По сословной принадлежности высшая администрация рекрутировалась почти исключительно из дворян; в Комитете министров они составляли 100%, в Государственном совете - 98,2%, в Сенате - 95,4%.20 Состав высшей губернской администрации также рекрутировался, прежде всего, из дворян: 100% - губернаторов, 88,2% - вице-губернаторов, 81,6% -председателей казенных палат и 66,6% - прокуроров в губерниях были дворянами.21
Сословные привилегии дворянства в чинопроизводстве были отменены лишь в период первой русской революции на основании закона, принятого в 1906 г. С этого момента производство в первый классный чин не зависело от сословной принадлежности. В целом удельный вес дворянства в правительственном аппарате оставался высоким лишь в составе высших классов: если высшие чины рекрутировались, как правило, из дворян, владевших землями и крепостными (в 1755 г. среди гражданских служащих в провинции крепостными крестьянами владели 60% высших и 87% средних чинов), то среди низших чинов крепостными владели 60%, а среди канцеляристов-19%. Только 16% общего числа гражданских служащих, в подавляющем большинстве из высших классов, принадлежали к дворянскому сословию.22
20 Зайончковский П.А. Указ. соч. С.141-142.
21 Там же. С. 139.
Троицкий СМ. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке. Формирование бюрократии. М., 1974. С.214,300.
Между тем, указывали историки, приток выходцев из семей приказных и лиц духовного звания не смог решить проблему укомплектования штатов гражданского управления, что временно открывало дверь в чиновничий мир представителям податных сословий (купечества, мещанства, крестьянства). Вследствие подобного социального рекрутирования снизился и без того недостаточный образовательный и культурный уровень чиновничества.
Указ Николая 1(1827 г.) запретил прием на службу выходцев «из податных классов», за исключением выпускников учебных заведений, диплом которых служил основанием для получения классных чинов (университеты, духовные академии и семинарии, лицеи и училища правовых наук). Тем не менее, в 1836-1843 гг. около 65% служащих, получивших чин коллежского асессора, а вместе с ним и потомственное дворянство, происходили из духовенства, почетных граждан, купечества и мещанства.23
А.П. Корелин установил, что на исходе XIX в. в составе первых четырех классов процент потомственных дворян составлял 71,5; в составе V - VIII классов -37,9; в составе IX - XIV классов - 22,3.24 В целом же в середине XIX в. процент потомственных дворян среди средних и низших классов составлял не более 20 %. На рубеже XIX - XX веков этот показатель повысился и составлял 40% лиц среднего класса и 22% -для низших.25
Итак, исследования дореволюционных и советских историков внесли важный вклад в решение целого ряда актуальных проблем истории государственного аппарата и российской бюрократии дореволюционного периода. Они позволили установить количественную и качественную
23 Корелин П.А. Дворянство в пореформенной России: состав, численность, корпоративная организация. М., 1979. С. 26.
24 Корелин П.А. Указ. соч. С. 162 -164.
25 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавия в XIX в. М., 1974. С.221.
динамику структуры, состава, социально-классового и образовательного уровня государственных служащих в царской России. Выявлена объективная взаимосвязь между развитием и функционированием государственной службы и основополагающими направлениями социально-экономического и политического движения общества, а также доктринальными установками и персональными качествами главы государства и высшей бюрократии.
Однако с началом перестройки и особенно после распада СССР необходимость в дополнительном и более всестороннем изучении истории государственной службы имперского периода нашей истории существенно возросла. Это обусловило довольно быстрый рост числа монографических и общих трудов, документальных публикаций, а также публицистических и художественных произведений по указанной теме. Их авторами являются как уже работавшие в советское время ученые, так и молодые специалисты из разных регионов страны. Научный багаж постсоветской российской историографии вполне достаточен, чтобы быть предметом специального анализа и обобщения.
В то же время именно такого рода работы практически отсутствуют. Историографический срез проблемы, как правило, представлен небольшими по объему и далеко неполными по содержанию обзорами во введениях к научным трудам. Они чаще всего ограничены узкой тематикой, избранной автором, и не дают полноценного представления о состоянии научной мысли, достижениях и недостатках изучения государственной службы имперской России во всех ее формах и направлениях26.