Реализация перечисленных принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Этими законами могут, предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.
Таким образом, государственная служба основывается, создается и функционирует на общих началах для всех ее видов, хотя каждый из них имеет отличительные особенности, касающиеся вопросов не только организации, но и правого регулирования. Главная цель государственной службы состоит в обеспечении реализации всего объема полномочий государственного аппарата. Поэтому различные подразделения государственной службы не противоречат друг другу, а дополняют друг друга. Иначе говоря, государственная служба – важный социальный институт, без которого невозможно не только нормальное функционирование, но и само существование государства.
Раздел 2. Основы административно-правового статуса
государственных служащих
Государственные служащие – кадры органов государственной власти, работа с ними – это осуществление одной из общих функций управления – кадровой. Работа с кадрами имеет большое значение, но особенно велико ее значение в системе государственной службы.[3]
Согласно Закону о системе государственной службы Российской Федерации, федеральным государственным служащим является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы (гражданской, военной, правоохранительной) и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета, а государственный гражданский служащий субъекта Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы субъекта Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации[4]. В случаях, предусмотренных Федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета. Впервые в законодательстве о государственной службы определено, что нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация (государство), а нанимателем государственного служащего субъекта Федерации - соответствующий субъект Федерации.
Через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества. Однако состав государственных служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно и трудятся они на неодинаковых условиях. Поэтому их можно подразделить на определенные группы по различным критериям. Это деление имеет значение при решении таких вопросов, как разработка и реализация программ подготовки кадров, для государственной службы исходя из реальной потребности в них; установление квалификационных и других требований для замещения должностей государственной службы; кандидатов на конкретные должности и др.
1.В соответствии с конституционным принципом разделения властей различаются государственные служащие органов законодательной (представительной ), исполнительной и судебной власти.
Органы законодательной власти выполняют законодательную и контрольную функции в отношении органов государственной власти в пределах, установленных Конституцией РФ. Для успешного выполнения этих ответственных функций, например, палаты Федерального Собрания должны располагать высоко квалифицированными аппаратами сотрудников. Поэтому сюда на должности государственной службы (руководители аппарата и секретариата, их помощники и советники, начальники управлений и отделов) подбираются специалисты – практики и ученые в области государственного управления, информатики, финансов и права. Только такой аппарат способен обеспечить нормальную работу парламента.
Органы исполнительной власти осуществляют организационно-управленческую и исполнительно-распорядительную деятельность, обеспечивающую бесперебойное функционирование государства и его аппарата. В их системе в 2002 г. было занято 89% государственных служащих1. Управление требует, прежде всего, способности к комплексному системному и прогностическому видению общественных явлений, процессов, отношений. Эти качества необходимы всем руководителям, самостоятельно принимающим управленческие решения, и другим государственным служащим, участвующим в подготовке таких решений.
Судебная власть, согласно ст.118 Конституции, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти и другая функция – возможность контроля за законностью актов государственных и иных органов (ч.2 ст 120 Конституции). Обеспечение исполнения полномочий судей возложено прежде всего на аппараты соответствующих судов, в которых учреждены должности государственной службы. Судьи – носители судебной власти, которая самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. Осуществляя правосудие, судьи независимы, подчиняются только закону и никому не подотчетны. Федеральными законами определены требования, предъявляемые к судье и к кандидату на должность судьи[5].
2. По масштабу деятельности органов государственной власти, где они служат, государственные служащие делятся на федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов Федерации.
Общая численность государственных служащих и иных работников федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления на начало 2002г составило 1053,1 тыс.человек, в том числе установленная численность государственных гражданских служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти 315,1 тыс.человек[6].
3. Если взять за основу такой критерий, как функциональное предназначение и особенности службы по ее видам, то различаются государственные гражданские служащие, военнослужащие, сотрудники правоохранительной службы. Например, особенностью военной службы является исполнение военнослужащими специфических обязанностей, связанных с риском для жизни, поскольку предполагает при необходимости участие в боевых действиях, защиту жизни, здоровья, чести и достоинства личности. Профессиональная служебная деятельность сотрудников правоохранительной службы связана с выполнением задач, когда есть угроза жизни и здоровью, например в борьбе с терроризмом. Среди правоохранительных органов важнейшую роль играет милиция, насчитывающая сейчас около 2 млн сотрудников.
4. По объему должностных полномочий государственные служащие подразделяются на должностных лиц и служащих, не являющихся должностными лицами. Характер государственно-служебных отношений и объем государственно-властных полномочий государственных служащих вытекает из установленного деления занимаемых ими государственных должностей. Поскольку деятельность государственных служащих по обеспечению и исполнению полномочий государственных органов, где они служат, может иметь различную направленность, государственно-служебные отношения подразделяются на внутренние (внутриорганизационные) и внешние[7].
Внутриорганизационные правоотношения – это отношения служебной подчиненности внутри данного органа (системы). Они возникают, изменяются и прекращаются у каждого государственного служащего на основе законодательства в связи с замещением должности категорий в аппаратах и иных государственных органов. Внутриорганизационными являются также отношения, возникающие у государственного служащего со своими начальниками- с момента замещения государственной должности – по поводу организации работы, распределения обязанностей, поощрения, ответственности.
Внешними считаются государственно-служебные отношения, которые на основе законодательства складываются между государственными служащими и не подчиненными ему гражданами, государственными и негосударственными организациями в связи с осуществлением им своих должностных полномочий. Но в качестве представителя государства (органа исполнительной власти) может выступать не каждый, а только тот служащий, который по занимаемой должности наделен государственно- властными полномочиями в сфере исполнительной власти, - должностное лицо (представитель власти). В статье 2.4. Кодекса РФ об административных правонарушениях сказано, что под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительным полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ1. К числу должностных лиц, находящихся на государственной службе, относятся, например: прокуроры, следователи, судебные исполнители, сотрудники милиции, налоговой полиции, государственные инспектора различных контрольно-надзорных органов.