Таким образом, ключевым моментом балансирования бюджета должна была стать реструктуризация расходов, включая их сокращение, - вопрос исключительно болезненный как с политической, так и с социальной точек зрения. Представленные таблицы 1.4, 1.5 содержит данные о расходах консолидированного бюджета России (включая внебюджетные фонды) за 1991 - первое полугодие 1998 года.
Таблица 1.4.
Расходы консолидированного бюджета России в 1991-1998 г в % ВВП
| 1991* | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | |
| Государственные расходы и ссуды за вычетом погашений | 69,3 | 65,1 | 48,6 | 47,5 | 41,1 | 43,0 | 43,1 | 38,5 |
| 1. Расходы на содержание органов государственной власти и управления | 0,6 | 0,6 | 0,9 | 1,1 | 0,7 | 0,8 | 1,1 | 1,1 |
| 2. На оборону | 6,3 | 4,7 | 4,4 | 4,4 | 3,0 | 2,9 | 3,1 | 1,9 |
| 3. На содержание правоохранительных органов | 1,5 | 1,4 | 1,6 | 1,8 | 1,6 | 1,8 | 2,2 | 1,6 |
| 4. На науку | 0,6 | 0,6 | 0,6 | 0,5 | 0,3 | 0,4 | 0,4 | 0,3 |
| 5. Социальные и коммунальные услуги в т.ч. | 16 | 13,8 | 18,0 | 18,0 | 16,0 | 16,6 | 17,9 | 17,1 |
| Образование | 0 | 3,8 | 4,3 | 4,4 | 3,6 | 3,8 | 4,2 | 3,7 |
| Культура искусство и средства массовой информации | 0 | 0,6 | 0,6 | 0,7 | 0,6 | 0,5 | 0,6 | 0,5 |
| Здравоохранение и физкультура | 0 | 2,6 | 3,3 | 3,1 | 2,5 | 2,6 | 4,1 | 3,6 |
| Социальное обеспечение | 0 | 6,8 | 9,7 | 9,7 | 9,3 | 9,7 | 8,9 | 9,3 |
| 6. Государственные услуги, предоставляемые народному хозяйству ** | 18,3 | 20,9 | 12,7 | 10,9 | 9,7 | 9,0 | 9,6 | 7,0 |
Таблица 1.5.
Реальные расходы консолидированного бюджета России
в 1991-1997 г (млрд. руб. в ценах 1991).
| 1991* | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | |
| Государственные расходы и ссуды за вычетом погашений | 901 | 724 | 493 | 421 | 335 | 336 | 456 | 75 |
| 1. Расходы на содержание органов государственной власти и управления | 8 | 7 | 9 | 10 | 6 | 6 | 11 | 2 |
| 2. На оборону | 82 | 53 | 45 | 39 | 24 | 23 | 32 | 3 |
| 3. На содержание правоохранительных органов | 20 | 15 | 16 | 16 | 13 | 14 | 23 | 3 |
| 4. На науку | 8 | 7 | 6 | 4 | 2 | 3 | 4 | 1 |
| 5. Социальные и коммунальные услуги в т.ч. | 208 | 153 | 183 | 159 | 131 | 130 | 189 | 33 |
| Образование | - | 42 | 43 | 39 | 29 | 30 | 44 | 7 |
| Культура искусство и средства массовой информации | - | 7 | 7 | 7 | 5 | 4 | 6 | 1 |
| Здравоохранение и физкультура | - | 29 | 34 | 28 | 21 | 20 | 43 | 7 |
| Социальное обеспечение | - | 76 | 99 | 86 | 76 | 76 | 94 | 18 |
| 6. Государственные услуги, предоставляемые народному хозяйству ** | 238 | 232 | 129 | 97 | 79 | 70 | 101 | 13 |
* Расходы российского бюджета и союзного бюджета СССР на территории России
** В 1992 году оценка субсидий импортерам по текущему курсу рубля составила 10,5% ВВП, в 1993 - 1,1% ВВП.
Источник: Минфин РФ, Госкомстат РФ, ИЭППП,
Анализ динамики государственных расходов в долях ВВП показывает, что за 1992 - 1998 годы произошло их существенное сокращение. При этом в наибольшей степени сокращению подверглись расходы на оборону, на народное хозяйство, на науку. Доля затрат консолидированного бюджета на государственное управление, охрану общественного порядка и социальные цели практически осталась на прежнем уровне. В то же время, реальные расходы государства за период с 1991 по 1997 год сократились примерно в 2,5 раза. При этом расходы на социальные цели уменьшились примерно на треть. Такое же сокращение претерпели расходы в расчете на душу населения.
Из анализа таблиц 8, 9 легко вытекают два вывода. Во-первых, общий объем сокращения расходов государства проходил крайне медленно и явился совершенно недостаточным для установления бюджетного равновесия. Во-вторых, в условиях недовыполнения бюджетных планов по доходам, типичного для всего пореформенного периода, секвестирование при исполнении расходной части бюджета осуществлялось под давлением различных лоббирующих групп (АПК, ВПК, банковский и минерально-сырьевой сектор и др.), что привело к формированию крайне нерациональной структуры расходов.
Сложившаяся структура расходов государства неспособна обеспечивать ни условий экономического роста, ни поддержания достаточного уровня социально-политической стабильности. В то же время в краткосрочной перспективе большая часть конкретных видов расходов не поддается дальнейшему сжатию. Сокращение расходов на управление, на оборону, на правоохранительные органы, на дотации региональным бюджетам и т.д. требует проведения радикальных реформ в соответствующих сферах. Причем часто среднесрочная рационализация бюджетных расходов требует временного роста их общего объема. Отдельно стоит вопрос о сокращении социальных расходов. Груз социальных расходов, равный 16% - 19% ВВП является непосильным для страны такого уровня развития, как Россия. В то же время существуют серьезные ограничения на его снижение, связанные с привычным уровнем государственной поддержки населения, сложившейся при социализме. Кроме того, поддержка населением проводимых экономических преобразований в значительной степени определяется динамикой социальных расходов государства. Важно учитывать и то обстоятельство, что расходы государства, обеспечивающие подержание высокого образовательного уровня населения (а сюда входит целый ряд бюджетных расходов, связанных с финансированием социальной сферы) являются одним из важных факторов, обеспечивающих возможности экономического роста. Тем не менее резервы такого сокращения существуют и заключаются в переориентации всей системы социальной помощи населения на адресную поддержку, при которой происходит концентрация финансовых ресурсов на поддержке социально незащищенных групп населения.
Правительство в рассматриваемый период (и особенно на рубеже 1997-1998 годов) предпринимало попытки наведения порядка в расходования средств федеральных и местных бюджетов, а кабинетом С. Кириенко в июне - июле 1998 г. была даже разработана и одобрена специальная программа на этот счет. Однако по существу предпринимавшиеся в этом направлении меры носили характер упорядочивания отдельных расходов, представляли собой попытки выявления и ликвидации нерациональных расходов, тогда как проблемы была гораздо более сложной: государство должно было отказаться от значительной части своих обязательств, выполнение которых стало невозможно без опасного наращивания государственного долга.
На решение задачи сокращения расходных обязательств государства серьезное влияние оказали особенности российской конституционной системы. Выяснилось, что заложенный в Конституцию 1993 года механизм формирования институтов власти препятствует ее разрешению. Режим сильной президентской республики закладывался, в частности, для того, чтобы ограничить популистскую и лоббистскую активность законодательного корпуса. Однако на практике независимость от Думы не только ограждало Правительство от популизма, но и ставило депутатов в комфортную и политически выигрышную ситуацию, когда парламент не несет ответственности за результаты осуществляемого социально-экономического курса. Особенно болезненно такое положение проявлялось при прохождении через Думу федерального бюджета.
В современных конституционных условиях у депутатов не только нет желания разделить ответственность с Правительством за социальные последствия осуществления реального бюджета по расходам, но более того у них (особенно у оппозиционного большинства Думы) появляется стимул к противоположным действиям. Экономическая нестабильность является важным фактором нестабильности политической и создает благоприятные условия для победы оппозиции на парламентских и президентских выборах.
Основной причиной, обусловившей произошедший финансовый кризис, была неспособность ни одного правительства России обеспечить принятие и, главное, реализацию реалистичного бюджета. В результате позитивные тенденции 1996-1997 годов - снижение темпов инфляции, стабилизация валютного курса рубля, снижение процентных ставок, начало экономического роста - происходили исключительно за счет проведения жесткой денежной политики на фоне высокого уровня несбалансированности государственных финансов. Значительный дефицит государственных финансов, приводивший к наращиванию государственного долга и расходов на его обслуживание, одновременно снижая величину национальных сбережений и уменьшая текущее сальдо платежного баланса, являлся серьезнейшим дестабилизирующим фактором социально-экономического развития страны.