При осуществлении опекуном (попечителем) действий по управлению имуществом подопечного лица пределы его усмотрения ограничены интересами последнего. В целях соблюдения этих интересов публичному субъекту как стороне по договору предоставляются права по контролю за расходованием опекунами имущества подопечных.
Представляется, что действующее законодательство нуждается в некотором изменении правового регулирования содержания обязательства по осуществлению опеки (попечительства). Так, желательно более подробно урегулировать порядок осуществления опекунами и попечителями правомочий по охране и распоряжению имуществом подопечных, порядок согласования таких действий с органом опеки и попечительства, а также порядок отчета опекунов и попечителей перед стороной по договору и ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства. В настоящее время на указанные вопросы распространяются Правила управления имуществом несовершеннолетних подопечных, хранения и отчуждения этого имущества от 30 октября 1969 г.[36] Данный нормативный акт, во-первых, распространяется только на случаи опеки (попечительства) над несовершеннолетними, а во-вторых, по большей части противоречит нормам действующего гражданского законодательства об объеме дееспособности подопечных, о форме сделок и проч. В судебной практике нередки дела о нарушении имущественных прав подопечных, в основном прав на жилище[37].
Следует закрепить соответствующие нормы в законе об опеке. В частности, мы предлагаем законодательно установить ряд запретов на совершение действий по отчуждению имущества подопечных[38]. По нашему мнению, опекуны не вправе заключать, а попечители давать согласие на совершение следующих сделок:
- договор займа от имени подопечного, за исключением случаев, когда получение займа требуется в целях содержания подопечного;
- передача имущества подопечного в заем, за исключением случаев, когда возврат займа обеспечен ипотекой (залогом недвижимости);
- передача в пользование имущества подопечного, если срок использования имущества превышает пять лет. В исключительных случаях при наличии обстоятельств, свидетельствующих об особой выгоде такого договора, орган опеки и попечительства вправе дать предварительное разрешение на его заключение;
- размещение денежных средств подопечного в кредитных организациях, менее половины акций (долей) которых принадлежат государству;
- отчуждение недвижимого имущества, принадлежащего подопечному.
Запрет на отчуждение недвижимого имущества подопечного не должен распространяться на случаи принудительного обращения взыскания по основаниям, установленным законом; отчуждения недвижимого имущества подопечного по договору ренты; отчуждения недвижимого имущества подопечного по договору мены, если такой договор совершается к выгоде подопечного; отчуждения жилого дома, квартиры, части жилого дома или квартиры, принадлежащих подопечному, при переезде его на другое постоянное место жительства[39]. В последнем случае продажа жилого помещения подопечного должна допускаться органом опеки и попечительства при условии приобретения в его собственность другого недвижимого имущества, отвечающего требованиям, предъявляемым жилищным законодательством к жилым помещениям, и имеющего стоимость не менее стоимости прежнего жилого помещения. Приобретение права собственности на новое жилое помещение должно состояться не позднее двух месяцев со дня прекращения права собственности на прежнее. В целях обеспечения этого условия орган опеки и попечительства обязан по истечении указанного срока направить запрос о приобретении подопечным права собственности на жилое помещение в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по месту нового места жительства подопечного[40].
При обнаружении несоблюдения в установленный срок условия о приобретении другого жилого помещения органу опеки и попечительства должно быть законодательно предоставлено право обратиться от имени подопечного с требованием о расторжении договора продажи принадлежавшего ему жилого помещения в порядке, предусмотренном ГК РФ. Жилое помещение, принадлежавшее подопечному, при этом подлежит возврату, а убытки, возникшие у покупателя и подопечного, должны быть взысканы с опекуна (попечителя).
Дарение имущества подопечных в принципе не исключается. На такие сделки распространяется правило ст. 575 ГК РФ с учетом положений ст. 37 ГК РФ. Указанные нормы являются императивными. Их совокупное толкование позволяет прийти к выводу о том, что дарение, осуществляемое несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет, а также гражданами, ограниченными судом в дееспособности, допустимо. Оно осуществляется с согласия попечителей, которое, в свою очередь, может быть дано только с предварительного разрешения органа опеки и попечительства. В то же время дарение от имени лиц, не достигших 14 лет, и лиц, признанных судом недееспособными, возможно только, если предметом договора дарения является обычный подарок, стоимость которого не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда. Однако опекун малолетнего или недееспособного гражданина все же не вправе дарить от имени подопечного такие предметы без предварительного разрешения органа опеки и попечительства[41].
При осуществлении управления имуществом подопечного опекун (попечитель) вынужден в силу закона взаимодействовать с органом опеки и попечительства. Разрешение органа опеки и попечительства, выдаваемое опекунам и попечителям в порядке ст. 37 ГК РФ, помимо случаев, перечисленных в этой статье, требуется также во всех иных случаях, когда действия опекуна (попечителя) могут повлечь уменьшение имущества подопечного, в частности, при отказе его от иска, поданного в интересах подопечного, при заключении в судебном разбирательстве мирового соглашения от имени подопечного, при заключении мирового соглашения с должником по исполнительному производству, в котором подопечный является взыскателем, при отказе от наследства от имени подопечного[42]. По нашему мнению, необходимо также законодательно закрепить правило о том, что разрешение органа опеки и попечительства требуется в случаях выдачи доверенности от имени подопечного.
Наиболее сложные проблемы в правовой работе органов опеки и попечительства вызваны неопределенностью порядка и условий выдачи разрешений на отчуждение имущества. Значительная часть выдаваемых разрешений касается имущества несовершеннолетних, что связано с применением положений ст. 37 ГК РФ к действиям родителей ребенка по управлению его имуществом.
Порядок выдачи органами опеки и попечительства разрешений на совершение сделок с имуществом подопечного действующим законодательством детально не регламентируется. Действуют несколько подзаконных актов:
1) ранее названные Правила управления имуществом несовершеннолетних подопечных, хранения и отчуждения этого имущества от 30 октября 1969 г.;
2) письмо Минобразования РФ от 20 февраля 1995 г. "О защите жилищных прав несовершеннолетних"[43];
3) письмо Минобразования РФ от 9 июня 1999 г. "О дополнительных мерах по защите жилищных прав несовершеннолетних"[44]. Во-первых, эти акты регулируют не все вопросы выдачи разрешений, во-вторых, они не во всем соответствуют действующим законодательным актам, а в-третьих, два последних акта носят рекомендательный характер. Отдельные положения встречаются также в актах органов местного самоуправления, однако большинство из них вызывают сомнения в их юридической силе.
В настоящее время о порядке выдачи органами опеки и попечительства разрешений упоминает лишь п. 3 ст. 77 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)"[45], который был введен Федеральным законом от 11 февраля 2002 г[46]. Здесь определен критерий, которому должно соответствовать разрешение органа опеки и попечительства на ипотеку, соблюдение интересов недееспособного или не полностью дееспособного лица. Кроме того, в названном законе закреплена необходимость мотивации решения и возможность его обжалования.
Представляется, что содержание разрешения, выдаваемого органом опеки и попечительства на отчуждение имущества подопечного, может определяться этим органом по его усмотрению. На практике часто возникает вопрос о возможности включения в текст разрешения различных условий - об одновременной покупке другого имущества взамен отчуждаемого, о зачислении вырученных от продажи средств на счет подопечного в банке и проч. По мнению автора, орган опеки и попечительства, исходя из своего представления об интересах подопечного, вправе выдавать разрешение на отчуждение его имущества под любым условием. Целесообразность постановки таких условий всегда может быть оспорена опекуном или попечителем в суде.
Действующее законодательство не предполагает возможности выдачи разрешения органа опеки и попечительства после того, как совершена сделка в отношении имущества подопечного. Представляется, что подобная норма могла быть включена в отечественное законодательство, однако только в отношении сделок с имуществом, незначительных по стоимости.
2.3 Прекращение отношений опеки и попечительства
Юридическая природа оснований прекращения отношений опеки и попечительства обусловлена как этой формой устройства, так и природой основания возникновения отношений. Прекращение опеки (попечительства) производится по следующим основаниям.