4) орган юстиції перевіряє врахування висловлених ним зауважень і в разі позитивного результату присвоює нормативно-правовому акту реєстраційний номер та заносить до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. У разі неврахування хоча б одного із висловлених зауважень орган юстиції відмовляє в державній реєстрації акта із відповідними правовими наслідками.
Така схема, з одного боку, безумовно, матиме перевагу для запобігання встановлення у затверджених нормативно-правових актах незаконних правових норм та застосування їх без державної реєстрації, проте, з іншого боку, – потребуватиме значного проміжку часу, який, як відомо, дорого коштує, та відчутного для державного бюджету збільшення чисельності працівників органів юстиції, що займаються державною реєстрацією нормативно-правових актів.
Повертаючись до існуючого механізму здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів, хочу звернути особливу увагу на те, що більшості порушень, які допускаються у нормативно-правових актах, що подаються на державну реєстрацію до органів юстиції, можна запобігти шляхом прийняття законодавчого акта, який регулюватиме питання підготовки та прийняття нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади.
Наприклад, суб’єкти нормотворення Російської Федерації, акти яких підлягають державній реєстрації, ще з 1993 року керуються затвердженими постановами Уряду правилами підготовки нормативно-правових актів1, якими детально і однозначно визначено механізм підготовки нормативно-правових актів, включаючи вимоги до їх виду, реквізитів, структури, техніки нормопроектування тощо.
А органам юстиції України, на жаль, з метою єдиного підходу до нормативно-правового акта, щодо якого приймається рішення про державну реєстрацію, залишається керуватися рекомендаціями Міністерства юстиції України, практикою, яка на сьогодні склалася, та сподіватися на прийняття Закону України "Про нормативно-правові акти", проект якого на виконання статті 117 Конституції України розроблено Мін’юстом України.
Враховуючи, що прийняття зазначеного Закону найближчим часом не передбачається, а на сьогодні виникла нагальна потреба усунення існуючих в законодавстві розбіжностей, зокрема щодо набрання чинності нормативно-правовими актами, класифікації суб’єктів нормотворення, акти яких підлягають державній реєстрації в органах юстиції, та запобігання порушенням законодавства під час урегулювання правовідносин відомчими нормативно-правовими актами, а також удосконалення процедури підготовки і подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію суб’єктами нормотворення та здійснення її органами юстиції, Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 28.10.2004 № 1440 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731", якою затверджено ініційовані Міністерством юстиції України зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" та Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженого зазначеною постановою.
Необхідність вдосконалення законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів викликана, зокрема, тим, що суб’єкти нормотворення, знаючи про безкарність своїх дій або бездіяльності щодо дотримання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів та відсутність у населення інформації про нечинність тих чи інших незареєстрованих актів, ухиляються від подання на державну реєстрацію та спрямовують до виконання незареєстровані нормативно-правові акти, акти, у державній реєстрації яких за результатами правової експертизи відмовлено, і встановлюють норми з порушенням законодавства.
Зазначені порушення, як правило, виявляються органами юстиції в процесі проведення перевірок суб’єктів нормотворення, що проводяться з метою контролю за виконанням ними законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади".
Пунктом 1 цієї постанови органам юстиції, що здійснюють державну реєстрацію відомчих нормативно-правових актів, надано право вносити пропозиції про усунення виявлених під час перевірок порушень і недоліків та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях.
Проте часто складається враження, що законодавство про державну реєстрацію нормативно-правових актів поширюється в основному на органи юстиції, оскільки суб’єктів нормотворення воно цікавить куди менше: досить часто перевагу мають власні, не завжди законні, інтереси або просто недбалість.
Тому виявлені під час перевірок незареєстровані нормативно-правові акти скасовуються (якщо взагалі скасовуються) суб’єктами нормотворення не добровільно, а виключно за наполяганням органів юстиції.
При цьому органи юстиції не були наділені практично ніякими важелями впливу на порушників законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів.
Наприклад, Мін’юстом України у травні 2004 року проведено перевірку виконання стану додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку, за результатами якої встановлено, що поряд з високими кількісними показниками по зареєстрованих нормативно-правових актах у Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку ще мають місце такі порушення законодавства, як спрямування нормативно-правових актів до виконання без державної реєстрації.
Так, із прийнятих Комісією за 2002 – січень-квітень 2004 року рішень 6 підлягали державній реєстрації у Міністерстві юстиції України, проте на реєстрацію не подавалися (4% від загальної кількості прийнятих за цей період рішень Комісії, які підлягали державній реєстрації), та 1, яким затверджено Інструктивний лист, що встановлює нову правову норму, в той час як встановлення нових правових норм можливе виключно у нормативно-правових актах. Крім того, незважаючи на зауваження Міністерства юстиції України, висловлені ще під час перевірки Комісії у листопаді 2000 року, Комісія продовжує затверджувати нормативно-правові акти наказами, хоча це суперечить пункту 12 Положення про Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку, затвердженого Указом Президента України від 14.02.97 № 142 (із змінами та доповненнями), згідно з яким Комісія приймає з питань, що належать до її компетенції, акти законодавства у формі рішень Комісії. Більше того, 4 таких накази встановлюють нові правові норми і повинні пройти правову експертизу в Міністерстві юстиції України в установленому законодавством порядку.
На сьогодні із 11 зазначених актів у відповідність до законодавства приведено (подано на державну реєстрацію та зареєстровано) лише 1, а неодноразові звернення Мін’юсту України щодо скасування решти актів Державною комісією з цінних паперів ігноруються.
Враховуючи викладене, наголошую, що з набранням чинності постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2004 № 1440 за порушення вимог законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів керівники міністерств та інших органів виконавчої влади нестимуть персональну відповідальність що, сподіваюсь, сприятиме підвищенню рівня дисципліни та професійної правосвідомості керівників органів виконавчої влади в частині додержання норм законодавства про державну реєстрацію.
При цьому суб’єктам нормотворення забороняється направляти на виконання нормативно-правові акти, що не пройшли державну реєстрацію та не опубліковані в установленому законодавством порядку.
Унесені зміни також передбачають можливість здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів територіальних органів центральних органів виконавчої влади, що є місцевими органами виконавчої влади і в свою чергу мають право видавати нормативно-правові акти, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, тобто є суб’єктами нормотворення.
Крім того, завдяки зазначеному нормативно-правовому акту врегульовано низку процедурних моментів здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів.
Зокрема існуюча донині процедура повернення акта на доопрацювання для врахування висловлених реєструючим органом зауважень передбачала лист-прохання органу, що видав акт, що іноді доходило до парадоксу: органи юстиції, йдучи назустріч суб’єкту нормотворення та не відмовляючи в державній реєстрації, просили суб’єкт нормотворення офіційно звернутися до органу юстиції з проханням повернути акт на доопрацювання.
Крім того, міністерства та інші органи виконавчої влади не завжди дотримувалися погоджених із реєструючими органами строків доопрацювання: відправлені на прохання суб’єкта нормотворення нормативно-правові акти "доопрацьовуються" місяцями, а іноді зовсім не повертаються після доопрацювання.
Здавалося б, якщо орган приймає нормативно-правовий акт, він керується критеріями необхідності такого акта, врегулювання тих чи інших суспільних відносин, що потребують такого врегулювання, заповнення прогалини в законодавстві, подає до органу юстиції на державну реєстрацію, проте зустрівши на цьому етапі перешкоду у вигляді потреби доопрацювати розроблений акт, вже не прагне до завершення початої справи: незареєстрований акт забувається десь у столі під більш важливими паперами, де втрачає свою актуальність і стає непотрібним. Або, що куди гірше, застосовується без державної реєстрації, будучи нечинним.