В наиболее рафинированном виде линейная организация существует в небольших структурах, в армии. Так, ст. 15 Устава внутренней службы Вооруженных Сил СССР гласит: «Приказания отдаются, как правило, в порядке подчиненности. При крайней необходимости старший начальник может отдать приказания подчиненному, минуя его непосредственного начальника». А в ст. 94 Положения о социалистическом государственном производственном предприятии сказано: «Мастер... является полноправным руководителем и непосредственным организатором производства и труда... Все указания на рабочие места даются мастером» [26].
По мере роста числа объектов управления и усложнения социальных связей обнаруживаются негативные моменты линейной организации: отсутствие специализации в управлении, недостаточное использование знаний специалистов. Линейный руководитель несет ответственность за непосредственные результаты работы, вынужден решать массу текущих дел, поэтому он больше внимания уделяет функционированию системы, чем ее развитию. Концентрация власти и ответственности при большом объеме дел влечет волокиту, загруженность руководителей оперативными делами и недостаточное внимание к решению перспективных вопросов. Поскольку руководитель большой организации не может быть специалистом по всем вопросам управления, в каждом случае изучать и анализировать всю информацию, он сталкивается с альтернативой: решать вопросы, полагаясь на свои знания, опыт, интуицию, либо подписывать проекты, разработанные подчиненными. Линейная система в какой-то мере способствует росту бюрократических извращений, режиму личной власти, усиливает зависимость эффективности работы организации от личных качеств руководителя, т. е. от субъективных моментов.
Линейный руководитель несет полную ответственность за конечные результаты работы. А это подчас порождает стремление добиваться выполнения плана любой ценой, невнимание к интересам иных систем (местничество, ведомственность и т. д.). Недостатки чисто линейной системы преодолеваются частично за счет ее внутренних возможностей: создания и расширения институтов заместителей и первых заместителей, новых линейных единиц, но это увеличивает число звеньев управления, усложняет решение проблем и т. д.
Функциональные системы способствуют специализации управленческого труда, более квалифицированному решению вопросов, унификации процедур. Функционализм повышает авторитет знаний, внимание к перспективным, сложным вопросам. Но в то же время наделение функциональных структурных единиц аппарата властными полномочиями порождает многоначалие и сопутствующее ему ослабление ответственности, стремление обеспечить приоритет данной функции, некомплексный подход к управлению.
Функционализм наиболее пригоден там, где основное внимание должно уделяться анализу тенденций, выбору альтернатив, решению перспективных вопросов, где есть максимальные возможности для унификации действий путем нормативного регулирования, методического руководства. Иными словами, функционализм наиболее пригоден на самых высших уровнях управления. Если мы возьмем существующую структуру аппарата государственного управления, то обнаружим весьма сильные функциональные начала, а анализ его истории позволяет выявить тенденцию к усилению функционализма.
В числе обстоятельств, детерминирующих усиление функциональных начал, наиболее существенными являются следующие: 1) усложнение решаемых системой задач; 2) усложнение структуры системы; 3) децентрализация оперативных полномочий. Будучи тесно связанными, эти факторы отражают закономерные тенденции развития аппарата управления социалистического государства, а поэтому рост функционализма в управлении закономерен [18].
Учет достоинств и недостатков линейных и функциональных начал, умелый подход к их возможностям, их рациональное комбинирование – важное условие оптимальной структуризации аппарата. В настоящее время наблюдается следующая закономерность в сочетании этих принципов разделения управленческого труда – чем выше уровень управления, тем больше используются функциональные начала, тем шире полномочия функциональных звеньев.
В то же время линейное начало, в последнее время потесненное функциональным, преобладает в аппарате государственного управления. И чаще всего оно проявляется в виде отраслевого и территориального управления. Опыт организации социалистического хозяйства позволяет выявить следующее.
Отраслевая (линейно-отраслевая) структура создает наиболее благоприятные возможности для квалифицированного руководства производственной деятельностью, сближения науки и практики, ускорения научно-технического прогресса, лучшего использования специалистов. Но она затрудняет комплексное использование местных ресурсов, рациональное освоение регионов, объединение вспомогательных производств, образование единой системы обслуживания. Кроме того, возникают благоприятные условия для появления ведомственной ограниченности [21].
Территориальные (линейно-территориальные) структуры благоприятствуют комплексному использованию ресурсных и производственных возможностей регионов, созданию интегрированных систем обслуживания (транспортного, коммунального и т. д.). Среди негативных моментов необходимо назвать отсутствие квалифицированного руководства, трудности в осуществлении научно-технического прогресса, проведении единой технической политики в отраслях. К тому же территориальная структура благоприятствует развитию местничества.
Достоинства отраслевых и недостатки территориальных структур, и наоборот, достоинства территориальных и недостатки отраслевых совпадают. Поэтому в линейных системах нужно разумно комбинировать отраслевые и территориальные начала с учетом конкретной ситуации, чтобы максимально использовать преимущества первого и второго и нейтрализовать их недостатки [12].
Совет Министров (Правительство Республики Беларусь) является центральным органом государственного управления Республики Беларусь. Компетенция Совета Министров определена Конституцией Республики Беларусь и Законом Республики Беларусь от 7 июля 1998 года "О Совете Министров Республики Беларусь" [15,с.116].
Правительство Республики Беларусь состоит из Премьер-министра, его заместителей и министров. В состав Правительства могут входить и руководители иных республиканских органов государственного управления.
Работой Правительства руководит Премьер-министр, который назначается на эту должность Президентом Республики Беларусь с согласия Палаты представителей.
Премьер-министр осуществляет непосредственное руководство деятельностью Правительства и несет персональную ответственность за его работу; подписывает постановления Правительства; в двухмесячный срок после своего назначения представляет Парламенту программу деятельности Правительства, а в случае ее отклонения представляет повторную программу деятельности Правительства в течение двух месяцев; информирует Президента об основных направлениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях; выполняет другие функции, связанные с организацией и деятельностью Правительства.
Правительство или любой член Правительства вправе заявить Президенту о своей отставке, если считают невозможным дальнейшее осуществление возложенных на них обязанностей. Правительство заявляет Президенту об отставке в случае выражения Палатой представителей вотума недоверия Правительству.
В своей деятельности Совет Министров подотчетен Президенту Республики Беларусь (по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал представляет Президенту отчет о своей деятельности) и ответствен перед Национальным собранием Республики Беларусь [8,с.119].
Совет Министров в пределах своей компетенции обеспечивает исполнение Конституции, законов, актов Президента Республики Беларусь, осуществляет контроль за их исполнением подчиненными ему органами государственного управления и другими органами исполнительной власти, физическими и юридическими лицами.
Правительство Республики Беларусь:
· руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти;
· разрабатывает основные направления внутренней и внешней политики и принимает меры по их реализации;
· разрабатывает и представляет Президенту для внесения в Парламент проект республиканского бюджета и отчет о его исполнении;
· обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения и оплаты труда;
· принимает меры по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
· выступает от имени собственника в отношении имущества, являющегося собственностью Республики Беларусь, организует управление государственной собственностью;