Наряду с обычными муниципальными образованиями — назовем их самостоятельными — федеральный законодатель выделяет внутригородские муниципальные образования (п.3 ст.6, п.3 ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г.), которые он рассматривает как внутренние территориальные подразделения самостоятельных муниципальных образований городских поселений.
Субъектный состав местного самоуправления раскрывается законодателем с помощью двухуровневой модели. К первому уровню он относит население соответствующих муниципальных образований. Следовательно, основой управленческой деятельности являются воля и интересы низовых сообществ, то, что объединяет отдельных жителей в единый территориальный коллектив. При этом, конечно, под едиными интересами жителей следует понимать органичный сплав индивидуальных и групповых интересов, складывающихся на местах. Таким единым интересом, например, выступает транспортная инфраструктура мест, обеспечивающая эффективное взаимодействие любых внутренних для коллективов жителей субъектов во всех сферах их жизнедеятельности, внешние связи коллективов жителей. Общие запросы территориальных сообществ жителей распознаются, субъективируются в деятельности отдельных членов территориальных сообществ: жителей, предприятий, учреждений, организаций, органов власти, других непосредственно изъявляющих свою волю субъектов. Последние в правовой сфере выступают представителями своих муниципальных образований в формах представительной и непосредственной демократии.
Второй уровень составляют отдельные жители, иные субъекты, непосредственно изъявляющие свою волю по отношению к общемуниципальным интересам. В то же время по отношению к собственным интересам они должны рассматриваться как первичные субъекты самоуправления (ст. 1—3 и др. Федерального закона от 28 августа 1995 г.).
2.1 Местное самоуправление – одна из основ Конституционного строя Российской Федерации
Основы конституционного строя представляют собой систему базовых конституционных принципов, закрепляемых гл. 1 Конституции РФ, задающих юридическую модель всего общества, государства, национального права в совокупности всех его отраслей.
Основы конституционного строя — это и действительное осуществление данных принципов, и то состояние общества, государства, национального права, которое сложилось под их воздействием. Одной из основ конституционного строя в силу ст. 3, 8, 9, 12, 15 Конституции РФ, ч.2 ст.2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. является местное самоуправление. Оно выступает, во-первых, в качестве фундаментального конституционного принципа, учреждающего, признающего и гарантирующего управленческую самостоятельность мест; во-вторых, в качестве правотворческой, правоприменительной и правореализационной деятельности, направленной на осуществление этого принципа; в-третьих, в качестве политико-правового состояния местной жизни, складывающегося под воздействием конституционного механизма и факторов, его искажающих.
По точному замечанию В. А. Кряжкова, определение местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя является логически связанным с намерениями России быть демократическим и правовым государством (ч.1 ст.1 Конституции РФ). Оно свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч.2 ст.3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч.1, 2 ст.32 Конституции РФ) и ряда других основных прав (ст.24, 33, 40, 41, 43 Конституции РФ), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч.2 ст.8, ч.2 ст.9 Конституции РФ), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов.
Системный анализ российской Конституции дает основание для следующего утверждения: наряду с закреплением принципа горизонтального разделения власти (ст.10 говорит о том, что государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную) Конституция закладывает и принцип вертикального разделения власти (ст.5, 11, 12). В рамках вертикальной децентрализации власти наряду с государственным центром (Российской Федерацией в целом) и регионами (субъектами Федерации) обособляются также местные сообщества жителей (муниципальные образования). Названные составляющие определяют дробление аппарата публичной власти на три группы органов:
1. федеральные органы;
2. государственные органы субъектов Федерации;
3. органы местного самоуправления. Вертикальная децентрализация власти с обособлением самостоятельного местного самоуправления подтверждает превращение последнего в основополагающий элемент конституционного строя страны.
Конституция РФ не просто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственно - властного механизма. Статья 12 указывает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Означает ли это, что местное самоуправление есть вид общественного, гражданского самоуправления, один из элементов гражданского общества в его относительном противопоставлении государственно - публичному аппарату власти? Можно ли рассматривать местное самоуправление как своеобразную негосударственную общественную организацию жителей? Для положительного ответа на эти вопросы нет весомых оснований.
Во-первых, если общественные объединения возникают и исчезают по воле граждан, могут создаваться или не создаваться, то органы местного самоуправления, муниципальные образования в целом создаются в обязательном порядке — они не факультативны.
Во-вторых, если общественные объединения самостоятельно определяют направления своей деятельности, то в отношении муниципальных образований и их органов направления работы задает государство в императивном порядке.
В-третьих, если объединение в общественные союзы происходит на основе общности субъективных интересов людей (я объединяюсь с теми, кто мне близок), то объединение в муниципальные образования обусловливается объективным фактом совместного проживания людей в одном месте. Кроме того, человек способен менять союзы общения, не меняя объективных условий своего существования — смена ячейки местного самоуправления всегда связана с перемещением в пространстве, т.е. с изменением объективных условий своего существования.
В-четвертых, деятельность общественных объединений может не ограничиваться местным уровнем, напротив, деятельность муниципальных образований всегда административно замыкается рамками низовых территориальных сообществ жителей.
В-пятых, если решения руководящих органов общественных объединений обязательны для членов этих объединений в той мере, в какой они признают данные решения, то нормативные, индивидуальные установления органов местного самоуправления, принятые в пределах компетенции последних, обязательны для всех, кому они адресованы.
Итак, муниципальные образования, органы местного самоуправления не могут быть включены в совокупность добровольных, общественных объединений. Муниципальные образования и их органы — элемент публично-властного механизма общества. В то же время надо отметить, что в муниципальных образованиях как нигде могут тесно переплетаться публично-властные и общественные начала, в том числе в деятельности органов местного самоуправления.
Отказ от рассмотрения местного самоуправления как вида общественной самодеятельности делает насущным вопрос о соотношении муниципальных образований и государства, органов местного самоуправления и государственных органов. По мнению А. А. Торшенко, "... речь не идет об абсолютном разделении государственного управления иместного самоуправления, а тем более — о противопоставлении их друг другу. Необходимо иметь в виду, что и то, и другое — составные части единого конституционного (но не государственного) механизма". Заложенная в российской конституции вертикальная децентрализация власти с выделением местного самоуправления в качестве негосударственного элемента публичной власти подразумевает разведение категорий "публичная власть" и "государственная власть", которые ранее традиционно отождествлялись. По смыслу Конституции Российской Федерации механизм публичной власти совмещает в себе верховную публичную власть, материализуемую государством, и местную власть, осуществляемую в муниципальных образованиях органами местного самоуправления или непосредственно населением.Кроме прочего это означает, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя (наряду с государством) имеет источником своего существования не государственную, а конституционную волю.
Надо обратить внимание и на исторический контекст современного конституционного закрепления местного самоуправления в стране. Выдающийся русский историк В. О. Ключевский вкачестве главного и определяющего факта русской истории называл факт колонизации, т.е. постоянное движение русского государства вширь, освоение им все новых и новых районов, вовлечение в русский мир новых народов, культур. Новейшая русская история свидетельствует об уходе данного факта в прошлое.
Распад Российской империи, видимо, подвел черту под эпохой поиска русскими своего места на просторах Евразии. Распад СССР возвестил о начале нового этапа нашей истории — этапа решающего сближения народа с принадлежащим ему политико-географическим пространством. Колонизаторская устремленность за национальные пределы более не отвечает потребностям русской жизни. Русская история повернулась лицом к российскому культурному полю, правда, значимость этого момента не вполне еще осознана обществом. Движение народа не вширь, а вглубь, по пути интенсивного освоения занятого пространства готово стать новым фактом, определяющим нашу историю.