В Конституции Российской Федерации понятия "правоохранительные органы" и "правоохранительная деятельность" не раскрываются. В ст.72 отмечается, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся (п. "л") кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуры, нотариата. [1]
К правоохранительным органам без каких-либо пояснений отнесены законодателем налоговая полиция и таможенные органы. Нет исчерпывающей формулировки понятия "правоохранительная деятельность" и "правоохранительные органы" и в указах Президента РФ. Словосочетания "правоохранительная деятельность" и "правоохранительные органы" можно встретить в различных документах ненормативного характера. Например, в федеральных целевых программах по усилению борьбы с преступностью говорится о правоохранительной деятельности, о правоохранительной системе, о "взаимодействии правоохранительных органов". Эти понятия применяются и в других документах для обозначения государственных органов, на которые возложена обязанность, главным образом, осуществления правоохранительной деятельности.
Так же статья 317 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривает уголовную ответственность граждан за посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа. Перечня органов, относящихся к правоохранительным, либо толкования понятия "правоохранительный орган" УК не дает.
Таким образом, термин, "правоохранительные органы" трактуется в узком и широком смыслах. В первом критерием выступает охрана законности и правопорядка, борьба с преступностью, причем данная функция у перечисленных органов должна быть основной. Во втором случае к государственным органам присоединяются государственно-общественные органы, у которых, по-видимому, также основной функцией, используя терминологию законодателя, должны быть охрана законности и правопорядка, борьба с преступностью. [2]
Само по себе понятие, выраженное в словосочетании "правоохранительная деятельность", еще, можно сказать, "не устоялось”. Вокруг него продолжаются разные обсуждения. Как отмечалось, не способствует конкретизации данного понятия отсутствие четких установок в действующем законодательстве.
Как известно, среди различных ученых существуют различные определения понятия правоохранительной деятельности. Привычное и часто встречающееся - это деятельность правоохранительных органов, суда, прокуратуры, направленная на поддержание законности и порядка и, в первую очередь, на борьбу с преступностью. Названная деятельность регулирует поведение людей и организаций. В целом правоохранительная деятельность многоаспектна. Она включает в себя охрану любых законных прав и интересов граждан, государства, общественных организаций во всех сферах жизни общества.
Характеризуя понятие "правоохранительная деятельность", важно иметь в виду, что в него нередко вкладывается различное содержание. Исполнение обязанностей в виде пресечения правонарушений считается, по мнению Бекетова О.И., Опарина В.Н., важнейшим критерием выделения правоохранительных органов в системе исполнительной власти. Подтверждением правильности приведенного рассуждения является нормативное определение правоохранительной службы, данное в законодательных актах самого последнего времени. Так, в статье 7 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" говорится: "Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина". [3]
Некоторые авторы правоохранительную деятельность сводят к "правопринудительной". Так, Петрухин И.Л., Ардашкин В.Д. полагают, что анализ правового положения государственных органов позволяет сделать вывод, что своим объединением под таким наименованием они обязаны имеющейся у них возможности действовать методом принуждения. Это - органы принудительного поддержания правопорядка. Принуждение ими понимается широко, как использование безоговорочных односторонних предписаний, включающее в себя не только прямые (физические), но и опосредованные его формы, в том числе различные проверки, предписания, запреты, ограничения, взыскания и т.д. [4]
Вместе с тем, синонимом правоохранительной деятельности, осуществляемой исполнительной властью, В.М. Гессен считал полицейскую деятельность. Так, в 1907 г. он отмечал: "В настоящее время мы понимаем не только в России, но и в Германии под полицейской деятельностью не административную деятельность вообще, а только определенный вид, определенный род государственной деятельности - деятельность, направленную на поддержание безопасности и порядка, связанную с применением принудительной власти". И далее: "Поскольку правительственная власть вообще, - писал В.М. Гессен, - осуществляет исполнительную функцию, постольку она является принудительной властью". По его мнению, в случаях, когда закон “предполагает и требует определенных действий или воздержания от определенных действий со стороны граждан... исполнительная функция администрации выражается в принуждении граждан к исполнению закона". [5]
Э.П. Григонис предлагает именовать органы исполнительной власти, осуществляющие правоохранительную деятельность в качестве основной (главной)"полицией". Таможенные органы - таможенная полиция, пограничной службы - пограничная полиция, ОВД - полиция в собственном широком смысле, внутренние войска, войска пограничной службы - военная полиция, органы безопасности - тайная или государственная, или политическая полиция. [6]
Другие авторы полагают, что к правоохранительной деятельности следует относить такую государственную деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка. [7]
К признакам правоохранительной деятельности можно отнести следующие: правоохранительная деятельность может осуществляться только на основе закона и в соответствии с его нормами, а при необходимости - и в процессуальной форме. Нарушение требований закона при ее проведении может оказаться само по себе правонарушением, влекущим уголовную, административную, дисциплинарную ответственность; в основе проведения правоохранительной деятельности органами исполнительной власти в каждом случае ее осуществления должен находиться конкретный факт, повод, основание, например, сообщение о совершенном (допущенном) правонарушении либо о необходимости его предупреждения (именно данное основание предоставляет возможность правоохранительным органам вмешиваться в жизнь, работу как отдельных граждан, различных государственных органов, так и различных общественных, творческих объединений, союзов, организаций; правоохранительную деятельность в органах исполнительной власти осуществляют органы военизированные и вооруженные, относящиеся к государственным военизированным формированиям (военизированность и вооруженность предполагают правовое обеспечение, наличие и возможность применения физической силы, специальных средств и оружия); правоохранительную деятельность в органах исполнительной власти могут осуществлять только лица, состоящие на службе в соответствующих правоохранительных органах, имеющие военное или специальное звание и образование, а также навыки в данной работе; для сотрудников и военнослужащих, осуществляющих правоохранительную деятельность, установлен особый порядок прохождения службы, основанный на единоначалии и строгой субординации; принятые законные решения при осуществлении правоохранительной деятельности органами исполнительной власти: являются мерами юридического воздействия, основанными на законе, в связи с нарушением которого имело место вмешательство соответствующих органов (нарушение этого требования влечет отмену принятого решения) и подлежат обязательному исполнению всеми должностными лицами и гражданами (различными органами и организациями); связанные с правонарушениями, которые ограничивают права и свободы граждан либо затрагивают интересы государства, государственных, общественных или частных организаций, могут быть обжалованы. [8]
По своему содержанию правоохранительная деятельность не является односложной. Ее многоплановость проявляется в относительном разнообразии выполняемых социальных функций, содержание которых предопределяется основными направлениями данного вида государственной деятельности. К числу таких направлений (функций) следовало бы относить: конституционный контроль; правосудие; организационное обеспечение деятельности судов; прокурорский надзор; выявление и расследование преступлений; оказание юридической помощи и защита по уголовным делам.
Прямого закрепления в законодательстве какого-либо перечня общих принципов правоохранительной деятельности не существует. Их совокупность выводится на основе научного обобщения и анализа законодательства, регулирующего деятельность правоохранительных органов.