Термин «руководство» употребляется только по отношению к образуемым исполкомом комиссиям: административной, по делам несовершеннолетних и др. Фактически он имеет более широкое применение. Исполком распоряжается коммунальной собственностью административно-территориальной единицы в порядке, установленном Советом. Он принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций, учреждений и объединений коммунальной собственности (ч. 1 п. 6 ст. 9), а также решения, направленные на защиту прав и удовлетворение законных интересов граждан (ч. 1 п. 14 ст. 9), заключает договоры с юридическими и физическими лицами[5].
Исполнительный комитет контролирует на подведомственной территории использование коммунальной собственности (п. 9 ст. 9), образует по вопросам своей деятельности комиссии и определяет их полномочия (п. 11 ст. 9), принимает меры по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства в судебном порядке, в вышестоящих органах государственного управления и иных государственных органах (п. 12 ст. 9), решает вопросы землеустройства и землепользования (п. 13 ст. 9), а также решает задачи по организации выборов и референдумов, обсуждению других важнейших вопросов местного и республиканского значения (ч. 1 п. 21 ст. 9). Он оказывает нижестоящим исполнительным комитетам и местным администрациям необходимую помощь (п. 18 ст. 9), согласовывает режим работы неподчиненных предприятий, организаций, учреждений и объединений независимо от форм собственности, дает согласие на размещение на подведомственной ему территории предприятий, организаций, учреждений и объединений, не находящихся в коммунальной собственности соответствующей административно-территориальной единицы (ч. 3 п. 6 ст. 9), кооперирует с согласия собственников средства для социального и экономического развития территории (ч. 1 п. 8 ст. 9). Функции председателя исполнительного комитета имеют несколько иную направленность, чем функции исполнительного комитета. Они больше связаны с организационными вопросами и руководством, а у исполкома преобладает хозяйственная направленность, обеспечение законности, прав и интересов граждан.
Председатель исполнительного комитета возглавляет исполнительный комитет (п. 1 ст. 10) и представляет его вовне (п. 4 ст. 10), назначает своих заместителей (п. 2 ст. 10), организует работу по подготовке заседаний исполкома (п. 6 ст. 10), подписывает решения и протоколы заседаний (п. 7 ст. 10), определяет структуру и штаты исполнительного комитета, его подразделений, назначает на должности их руководителей (п. 10 ст. 10), по согласованию с исполнительным комитетом назначает на должности руководителей предприятий, организаций, учреждений и объединений, основанных на коммунальной собственности (п. 12 ст. 10), и т.д.
Следует отметить, что у председателя исполнительного комитета спектр функций более широкий, чем у Премьер-министра Республики Беларусь. Функции местной администрации несколько схожи с функциями исполнительного комитета, но при этом имеют и свои отличия. Например, местная администрация организует строительство и ремонт жилищного фонда, дорог, контроль за содержанием улиц, кварталов, придомовых территорий, за обеспечением противопожарных мероприятий и безопасности на водах (п. 15 ст. 11), решает вопросы трудоустройства, образования, профессиональной подготовки (п. 18), содействует развитию народных традиций и обычаев (п. 19 ст. 11) и т.д. Подобные функции почему-то не нашли отражения в статье 9 Закона, т.е. не закреплены за исполнительным комитетом. В настоящее время действуют исполнительные комитеты разных уровней со своей спецификой, особенностями, не нашедшими отражения в Законе. Желательно принять законы или иные нормативные правовые акты о каждом уровне местных исполнительных комитетов, поскольку в одном законе невозможно подробно определить функции и полномочия каждого уровня исполнительных комитетов. Функции главы местной администрации также, в общем, схожи с функциями председателя исполнительного комитета. В то же время глава местной администрации обладает некоторыми функциями, которые не закреплены в Законе за председателем исполкома. Например, он распределяет функции (обязанности) между своими заместителями, другими сотрудниками местной администрации (п. 5 ст. И), применяет к сотрудникам местной администрации меры поощрения, налагает на них дисциплинарные взыскания (п. 7 ст. 11). В пункте 9 статьи 10 Закона установлены функции дисциплинарного характера председателя исполнительного комитета почему-то только в отношении председателей нижестоящих исполнительных комитетов (глав местных администраций) и их заместителей [7. с. 7].
2.2 Компетенция местных исполнительных комитетов (местных администраций)
В Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» не выделяется компетенция органов местного управления, как в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» или в Положении о Министерстве экономики Республики Беларусь. Целесообразно было бы не только обособить задачи, функции, компетенцию, но и издать отдельные законы о каждом уровне исполнительных комитетов отдельно от законов о местных Советах. Действующий Закон выступал бы в качестве основ, общего нормативного правового акта. Местные исполнительные комитеты (местные администрации) обладают всеми правами и обязанностями по осуществлению местного управления. Они имеют сферу ведения, гарантии осуществления полномочий, а также определенные методы управленческой деятельности. Права и обязанности в указанном Законе закрепляются раздельно для исполнительных комитетов и председателей исполнительных комитетов, местных администраций и глав местных администраций. Права и обязанности, т.е. полномочия, соответствуют функциям исполнительных комитетов (местных администраций) и предназначены для их реализации. Во избежание определенных повторений следует рассмотреть полномочия по реализации общих функций государственного управления, которые непосредственно связаны с основными функциями органов местного управления. Компетенция исполнительных комитетов (местных администраций) имеет свои особенности, отличающие ее от компетенции Совета Министров, республиканских органов и их органов на местном уровне. Во-первых, она предназначена для осуществления местного управления; во-вторых, масштаб ее распространения ограничивается соответствующей административно-территориальной единицей; в-третьих, она носит общий характер; в-четвертых, полномочия исполнительных комитетов (местных администраций) реализуются в коллегиальном порядке; в-пятых, наличие у нее некоторой связи с полномочиями Советов; в-шестых, она направлена на обеспечение соблюдения (выполнения) не только Конституции Республики Беларусь, законов, актов Президента Республики Беларусь, но и на выполнение решений Совета депутатов, актов вышестоящих государственных органов (исполнительных комитетов); в-седьмых, компетенция связана также с землеустройством и землепользованием; в-восьмых, она направлена на применение мер по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства.
Исполнительный комитет обладает определенными полномочиями по реализации функции прогнозирования и планирования. Он наделен правом и обязанностью разрабатывать и вносить для утверждения в Совет депутатов проекты программ экономического и социального развития, местного бюджета. При этом решающее слово принадлежит Совету. Инициирует указанную программу и проявляет свою компетентность в ее разработке исполнительный комитет. Исполнительному комитету принадлежат некоторые полномочия по реализации организационной функции. Исполнительный комитет обладает исключительными полномочиями по созданию, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций, учреждений и объединений коммунальной собственности. Он утверждает режим их работы, согласовывает режим работы других подобных организаций независимо от форм собственности, которые расположены на подведомственной ему территории.
Исполнительный комитет уполномочен давать согласие на размещение на указанной территории организаций, не находящихся в коммунальной собственности соответствующей административно-территориальной единицы, образовывать по вопросам своей деятельности комиссии. В указанном Законе записано, что исполком не только образует комиссии, но и определяет их полномочия, что не совсем соответствует действительности.
Исполком образует множество разнообразных комиссий, например административную комиссию. Полномочия же ее установлены КоАП. Исполком образует комиссию по делам несовершеннолетних. Полномочия ее определены частично КоАП и Временным положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденным Советом Министров Республики Беларусь. Следовательно, исполком может устанавливать полномочия только тем комиссиям, которые образуются им в качестве вспомогательных звеньев для оказания помощи исполкому в подготовке и предварительном рассмотрении определенного круга вопросов, в организаторской работе и контроле исполнения. Об этом следовало бы прямо записать в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».
Законом предоставлено право исполнительному комитету кооперировать с согласия собственников средства предприятий, организаций, учреждений и объединений, организовывать их долевое участие в социальном и экономическом развитии территории[6].
Наиболее широкие полномочия имеются у исполнительного комитета по реализации функции руководства. В действующем Законе отсутствует регламентация вопроса о том, что исполнительный комитет руководит государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на подведомственной ему территории, как это было записано в прежних законах о местных Советах депутатов трудящихся. Тем не менее, исполнительный комитет не лишен подобных полномочий. Необходимо подчеркнуть, что руководство не тождественно управлению. Руководство выражается в осуществлении только отдельных управленческих действий, т.е. руководство — это часть управления, отдельная его функция.