О.В. Козловская, Р.А. Эльмурзаева
Актуализирована необходимость применения логико-структурного подхода при оценке регулирующего воздействия. Приведены особенности реализации логико-структурного подхода в целях установления причинно-следственной связи между инструментами регулирования и решением проблемы, на которую оно направлено. Предложен методический подход обоснования мер государственного вмешательства в социально-экономические процессы с позиции анализа заинтересованных сторон и формирования оценки ожиданий целевых групп в рамках основных направлений государственной политики. Практическая значимость исследования направлена на повышение адресности реализуемых мер государственной политики, структуризации и направленности регулирующего воздействия. Акцент сделан на необходимость коллективного взаимодействия для конкретизации представления об организационных и социальных механизмах взаимодействия бизнеса, власти и общества на этапах принятия и контроля за исполнением управляющих воздействий.
Для современной экономики России необходим переход от отраслевой к функционально-содержательной направленности государственного вмешательства, ведущий к снижению вероятности лоббирования интересов конкретных субъектов экономики и обеспечивающий комплексность в достижении цели политики. В первую очередь такой переход возможен посредством оптимизации функций государства и требует определения условий, при которых развитие адаптивных вариантов регулирования возможно и оправдано с точки зрения общественных интересов в долгосрочной перспективе. Следует отметить, что трансформация экономики происходит не только с точки зрения внесения изменений в действующие нормативные акты, но и с точки зрения институциональных преобразований, вызванных введением определенных правил поведения для субъектов экономики и поддерживающих их механизмов.
Процесс разработки и принятия оптимальных политических решений на государственном уровне требует выбора соответствующих инструментов, позволяющих идентифицировать проблемы, на решение которых будет направлена государственная политика, оценить степень учета интересов заинтересованных сторон и возможность достижения консенсуса между ними, подготовить эмпирические данные для выбора альтернативных решений. Внедрение оценки регулирующего воздействия (далее по тексту ОРВ) в процесс принятия и реализации государственной политики актуализирует необходимость использования в действующей практике таких инструментов управления, которые позволят обосновать степень применимости и комбинацию мер регулирования в зависимости от компетенции регулятора с точки зрения поставленных целей [1].
Использование методологии логико-структурного подхода (далее по тексту - ЛСП) представляет существенный практический интерес с позиции информационного сопровождения цели и приоритетных направлений разрабатываемой политики. Также это будет способствовать усилению взаимодействия и коммуникаций с заинтересованными сторонами в процессе разработки регулирующих мер, тем самым значительно повышая качество управленческих решений и координации взаимодействия институтов реализации государственной политики.
Логико-структурный подход (с англ. Logical Framework Approach) - это аналитический инструмент планирования, заимствованный и адаптированный Американским агентством международного развития (USAID) в конце 1960-х гг. из практики корпоративного и военного планирования при наличии контроля набора целей с доминирующей единственной целью. В течение существования подхода его сфера применения существенно изменилась - от стандартизированного представления проектов до совершенствования его дизайна, внедрения и управления проектами и программами с 1980-х и 1990-х гг.
Сегодня ЛСП активно применяется в области планирования, управления и оценки реализации проектов (программ), а также как необходимое условие фиксированного формата проекта (программы) для доступа к финансированию в ряде европейских агентств развития. Среди них Департамент Великобритании по международному развитию (DFID), Канадское агентство международного развития (CIDA), Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и другие международные, правительственные, коммерческие организации. Кроме того, в практике государственного управления, помимо ЛСП, активно применяются такие технологии, как оценка воздействия на окружающую среду (Environmental Impact Assessment), социальная оценка воздействия (Social Impact Assessment) и анализ затрат и выгод (Cost-Benefit Analysis), в том числе в рамках оценки регулирующего воздействия (Regulatory Impact Assessment).
В основе ЛСП находится формирование схемы предварительного проектирования развития, идентификации центральных проблем и причинно-следственных отношений, поиска альтернативных вариантов достижения намеченной цели. Данная методология предполагает реализацию:
аналитического этапа, в основе которого - необходимость установления заинтересованных сторон и их ожиданий от предлагаемого вмешательства, пересмотра и уточнения целей воздействия;
этапа планирования - практических действий по достижению намеченных ожидаемых результатов при имеющихся ресурсах с учетом неопределенности и факторов риска.
В рамках данной статьи актуализированы основные направления аналитического этапа.
Во-первых, согласно ЛСП при оценке регулирующего воздействия анализ заинтересованных сторон занимает центральное место. Термин «заинтересованная сторона» имеет множество значений и предполагает определение:
«целевых групп» - лиц, непосредственно затронутых проблемной ситуацией, которые могут извлечь выгоду или понести издержки от существующих социальных, политических или экономических отношений в результате предлагаемых регулирующих мер;
остальных заинтересованных сторон - групп лиц, общественных, частных и экспертных организаций, государственных учреждений, которые заинтересованы и (или) несут ответственность за устранение проблем.
В зависимости от масштабности решаемой проблемы заинтересованные стороны могут быть классифицированы более подробно в соответствии с необходимой степенью детализации. В международной практике активно применяются различные методики, позволяющие исследовать их роль, интересы, возможности и способности участвовать в регулировании предметной области. Такой анализ фокусируется на трех основных функциях ключевых заинтересованных сторон - легитимности, имеющихся ресурсах и взаимозависимости отношений между ними [2].
Формирование перечня заинтересованных сторон позволит выявить:
область интереса и уточнение ожиданий заинтересованных сторон;
интересы действующих и потенциальных заинтересованных сторон в отношении подлежащих решению проблем, а также степень воздействия одних заинтересованных сторон на другие;
готовность участия (одобрение или противодействие регулирующему воздействию) и формы представительства интересов (преобладание коллективных интересов над частными);
отношения сотрудничества (или конфликтность) между интересами, которое может генерировать неопределенность и риски;
наличие и доступность ресурсов, которыми располагают заинтересованные стороны;
возможность коллективного взаимодействия между заинтересованными сторонами и вероятность возникновения синергетического эффекта от коллективного действия;
период регулирующего воздействия (кратко-, средне-, долгосрочный);
ожидаемые последствия предлагаемых мер регулирования (положительные или негативные);
выгоды и издержки предлагаемых мер воздействия с распределением их по группам заинтересованных сторон;
приоритеты удовлетворения потребностей и интересов каждой из заинтересованных сторон в рамках реализации политики и оценку изменений, вызванных политикой.
Следует отметить, что процедура оценки регулирующего воздействия на стадии планирования и подготовки проекта концепции регулирования (нормативного правового акта) в «Методических рекомендациях по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации» содержит лишь ссылки на социальные группы - «круг лиц, близких по характеру и размерам воздействия регулирования». Однако анализ позиции заинтересованных сторон, в том числе целевых групп, не предусмотрен, несмотря на наличие в процедуре ОРВ организации публичных консультаций, в том числе публичных обсуждений актуальности предметных областей регулирования [3].
Сказанное позволяет сделать вывод о необходимости проведения анализа заинтересованных сторон в контексте формирования конкретного перечня групп, численных и качественных характеристик заинтересованных сторон в регулирующем воздействии. Тогда как публичные консультации являются способом критической проверки ожиданий ключевых заинтересованных сторон, которые должны быть учтены ещё на стадии планирования регулирующего воздействия.
Во-вторых, анализ проблемы, на решение которой направлено регулирующее воздействие, предполагает решение следующих задач:
идентификация основных проблем заинтересованных сторон и уточнение их ожиданий (потребности) в решении проблемы;
установление взаимосвязи выявленных проблем с проблемным полем регулирования;
построение дерева проблем для установления причинно-следственных связей.
Следует отметить сложность процесса постановки проблемы ввиду наличия и противоречивости различных точек зрения заинтересованных сторон в ее решении. В частности, решение проблемы для одной заинтересованной стороны может противоречить ценностям другой, тем самым порождая новый круг проблем. В результате многократного обсуждения мнений и пересмотра повторяющихся, имеющих отношение к рассматриваемой сфере деятельности, необходимо выявить центральную проблему. Всеобъемлющие проблемы, выявленные в ходе анализа, которые не могут быть решены в рамках исследуемой политики, должны быть исключены из «дерева проблем» и должны рассматриваться как неопределенность. Повторный анализ проблем может привести к появлению на более поздней стадии иной центральной проблемы, что делает необходимым возобновление анализа и уточнение ранее построенного дерева проблем.