Десятилетняя практика применения федеральных законов о государственной службе, прежде всего, подтвердила жизненность установленного правового статуса государственной службы и государственных служащих, основных требований к организации государственной службы. Ключевыми результатами развития законодательства о государственной службе в рассматриваемый период можно считать утверждение в законодательстве и отчасти в практике организации государственной службы следующих, реализующихся в комплексе норм, подходов:
1. Государственная служба - это не более и не менее чем специфическая профессиональная служебная деятельность части персонала, работающего в государственных органах, на части должностей в государственных органах.
Это не некая особая структура, орган или самостоятельная административная власть. Претензии государственных служащих (государственных чиновников) на власть, на роль особой касты в государстве - коль скоро такие претензии проявляются и о них как о серьезной угрозе вынужден говорить Президент России - являются прямым превышением установленных федеральным законом полномочий государственных служащих. Эти претензии являются следствием, в том числе, отдельных неопределенностей в федеральных законах о государственной службе, неразвитости подзаконных актов, предусмотренных этими законами, и недостаточной ответственностью за их неадекватное применение. В целом же эта норма подтвердила свою действенность.
Специфика этой служебной деятельности в том, что она не исполняет полномочий органов государственной власти и их носителей, а лишь обеспечивает их исполнение. Государственный служащий не имеет права претендовать на политику, на власть или на влияние на носителей законодательной, судебной, исполнительной власти. Этот статус подкреплен в федеральных законах о государственной службе рядом конкретных запретов. Государственный служащий должен обеспечивать эффективное исполнение функций государственных органов при смене их руководителей, политических и иных приоритетов. Именно поэтому это профессиональная деятельность. Профессионализм и компетентность государственных служащих должны обеспечиваться отбором (прежде всего, конкурсным), подготовкой и поощрением способных, знающих и умеющих обеспечить исполнение полномочий органов государственной власти и лиц, являющихся носителями этих полномочий. Федеральные законы о государственной службе достаточно ясно предписывают, как это делать. Как и всякая профессиональная деятельность, она не может быть кем-либо монополизирована. Это обеспечивается правом каждого поступить на любую должность государственной службы по конкурсу.
2. Федеральная государственная служба и государственная служба субъектов РФ входят в единую систему государственной службы Российской Федерации. Это не означает их подчинения друг другу. Этот подход может и должен реализоваться строго в рамках федерализма. ФЗ о системе государственной службы уточнил содержание этого подхода. Правовое регулирование гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, а ее организация - в ведении субъекта РФ.
3. Система государственной службы РФ включает виды государственной службы, каждый из которых на основе единого федерального закона о системе государственной службы регулируется специальным законодательством.
4. Государственная служба отличается от другой трудовой деятельности большей зависимостью от ее носителей (государственных служащих) и государства, и граждан, и создаваемых ими организаций. В этой связи правомерны ограничения некоторых гражданских прав государственных служащих, введение для них некоторых запретов, обязанностей перед гражданами и государством, требований к служебному поведению. Этим государственные служащие отличаются от иного персонала государственных органов, других государственных организаций и учреждений.
Ключевыми ограничениями являются нормы: противодействующие использованию служебного положения, государственных ресурсов в личных целях, получению ненадлежащей выгоды; запрещающие государственным служащим оказание предпочтений на государственной службе кому бы то ни было, в том числе предпочтений, нарушающих условия свободной конкуренции. Эти нормы существенно развиты федеральным законом о государственной гражданской службе. Одной из таких норм повышенной требовательности к государственных гражданским служащим стало требование предотвращения и урегулирования конфликта интересов (служебных и личных интересов) на гражданской службе. Эта норма призвана существенно снизить коррупционные риски на государственной службе, обеспечить своевременную профилактику коррупции.
5. Государственный служащий обязан во всех ситуациях руководствоваться законом, в том числе оценивать через призму закона данные ему поручения, исходя при этом из верховенства закона. Федеральный закон о государственной гражданской службе определяет процедуру, определяющую приоритетность закона перед поручением.
6. Государственные служащие, как и государственная власть, должны руководствоваться приоритетом прав и свобод человека и гражданина, их непосредственным действием, обязательностью их признания, соблюдения и защиты.
Эта конституционная норма закреплена в числе принципов государственной службы, в обязанностях государственного служащего, в требованиях к служебному поведению государственного гражданского служащего, в требованиях к содержанию должностного регламента. Федеральный закон о гражданской службе установил в этой связи, что должностной регламент, на основе которого составляется контракт с государственным служащим, включает перечень государственных услуг, оказываемых им гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа. Должностной регламент включает также показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, в которые, очевидно, входит и эффективность, результативность оказания им государственных услуг или участия в их оказании. Показатель эффективности и результативности оказания государственных услуг станет в перспективе ключевым в оценке служебной деятельности большинства гражданских служащих.
7. Государственная служба не является пожизненной или гарантированной с момента поступления на нее. С государственным гражданским служащим заключается контракт, который может быть ограничен определенным сроком и который независимо от того, указан ли в нем срок, на который он заключен, может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя в установленных федеральным законом случаях. Федеральный закон о государственной гражданской службе установил основные требования к служебному контракту.
8. Круг обязанностей государственного служащего устанавливается не произвольно, а в соответствии с едиными требованиями федерального закона о государственной службе, административными и должностными регламентами. Федеральный закон о государственной гражданской службе установил основные обязанности гражданского служащего и требования к содержанию должностных регламентов.
9. Государственный служащий не вправе превышать свои полномочия и компетенцию. С изменением роли государства в жизни общества, с дерегулированием экономики предотвращение необоснованного вмешательства государственных служащих в экономику, в деятельность организаций, в частную жизнь приобретает существенное значение. Федеральный закон о гражданской службе четко ограничивает действия гражданского служащего установленными должностным регламентом служебными обязанностями.
10. Государственная служба должна быть конкурентоспособной, привлекательной и престижной. Конкурентоспособность государственной службы, компенсация ограничений обеспечиваются установленными законом правами государственных служащих, устойчивостью служебного положения, возможностью повышения профессионального уровня и карьеры, достойным денежным содержанием, государственными гарантиями, государственным пенсионным обеспечением.
11. Денежное содержание государственного служащего, неденежные выплаты, карьера государственного служащего, его репутация прямо должны зависеть от эффективности и результативности его профессиональной служебной деятельности. Эта зависимость должна стимулировать государственного служащего к более эффективной работе. Соответствующие нормы предусмотрены федеральным законом о государственной гражданской службе. Показатели эффективности и результативности служебной деятельности являются одним из ключевых элементов должностного регламента и контракта государственного гражданского служащего. Предусматривается возможность установления зависимости оплаты труда от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте.[6]
Благодаря развитию законодательства о государственной службе эти требования стали не только фактами права, но и в какой-то мере фактами жизни. Они постепенно во все большей степени реализуются в практике организации государственной службы. В значительной мере в реализации этих подходов решаются те задачи, которые, так или иначе, ставились в начале работы над законодательством о государственной службе и на всех этапах его разработки.
Заключение
Государственная служба была, есть и в обозримом будущем останется одним из главных институтов государства. Поэтому знания различных аспектов ее построения и функционирования, лежащих в ее основе теоретических представлений, истории ее возникновения и развития в нашей стране, динамики происходящих перемен, наконец, особенностей государственной службы – необходимы широкому кругу образованных людей – не только специалистам в области государственного управления, но также юристам, экономистам, политологам, менеджерам, представителям ряда других учебных дисциплин и специальностей.