С помощью этой нормы каждый гражданин, находящийся на территории Российской Федерации может защитить свои права и законные интересы, так как»… любой человек… имеет право на защиту жизни, собственности, личной неприкосновенности, других прав, принадлежащих ему…»[34].
Анализ действующего законодательства Российской Федерации позволяет выделить два порядка признания действий (решений) или бездействия органов исполнительной власти незаконными:
1) административный;
2) судебный.
Важная роль в защите нарушенных прав и свобод граждан принадлежит судам общей юрисдикции, поскольку именно»… суды общей юрисдикции обеспечивают непосредственное действие конституционных прав граждан, в том числе закрепленного в статьях 52 и 53 Конституции Российской Федерации права на возмещение вреда, причиненного преступлениями или незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц»[35].
Сравнивая административный и судебный порядок признания действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц) незаконными, необходимо отметить еще одну важную особенность. При установлении незаконности действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц) суд одновременно решает вопрос о возмещении вреда. В отличие от судебного административный порядок, как правило, предполагает только признание действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц) незаконными, а вопрос о возмещении вреда разрешается в судебном порядке. Одновременно ст. 53 Конституции Российской Федерации имеет превентивное значение, поскольку направлена на укрепление законности во взаимоотношениях органов государственной власти и их должностных лиц с гражданами.
Обращает на себя внимание тот факт, что даже в условиях чрезвычайного положения, когда для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод человека и гражданина с указанием пределов и срока их действия, право на возмещение государством вреда ограничению не подлежит (ст. 56 Конституции Российской Федерации).
Конституционный принцип правового государства, возлагающий на Российскую Федерацию обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность (ст. 1 (ч. 1), ст. 2, 17, 18 и 45 (ч. 1) Конституции Российской Федерации), предполагает установление такого правопорядка, который должен гарантировать каждому государственную защиту его прав и свобод (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2001 г. №10-П[36] и от 13 декабря 2001 г. №16-П[37]).
Правосудие как важнейший элемент данного правопорядка по самой своей сути является таковым, если обеспечивает справедливое разрешение дела и эффективное восстановление в нарушенных правах. Кроме того, в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование подлежащих применению норм, что также выступает в качестве необходимого атрибута правосудия.
Поскольку возмещение вреда является универсальным гражданско-правовым способом защиты нарушенных прав, положение ст. 53 Конституции РФ получило развитие в Гражданском кодексе РФ (далее – ГК РФ). В целом представляется, что»… российский законодатель избрал принципиально правильный путь, распространив на имущественную ответственность государства режим гражданско-правовых деликтных обязательств»[38].
Статьи 16 и 1069 ГК РФ предусматривают, что вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта, возмещается за счет казны РФ, казны соответствующего субъекта РФ, муниципального образования. «Вместе с тем, несмотря на законодательное закрепление права частных лиц, в том числе предпринимателей, на получение возмещения от государства, механизм осуществления этого права урегулирован недостаточно»[39].
Кроме норм Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ ответственности за вред, причиненный органами исполнительной власти и их должностными лицами, посвящены нормы, содержащиеся в некоторых специальных законах, регулирующих деятельность исполнительных органов власти. Следует отметить, что вопросы такой ответственности в разных законах решены с разной степенью детализации и не всегда единообразно. Так, в одних актах прямо указано на возмещение за счет бюджета соответствующего уровня убытков от незаконных действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц (например, в ст. 35 и 37 Налогового кодекса РФ[40]), другие акты содержат лишь общую отсылку к гражданскому законодательству (например, ст. 40 Закона РФ «О милиции»[41]).
Таким образом, к случаям причинения вреда незаконными действиями органов исполнительной власти (их должностных лиц) в области государственного управления применяются общие условия деликтной ответственности, установленные ГК РФ, а также ряд специальных условий, дополнительно закрепленных административным законодательством.
Вместе с этим «государство не должно принимать на себя невыполнимых обещаний, это только дискредитирует власть, порождает у граждан неуважение к государству, его органам, должностным лицам»[42].
Ответственности за вред, причиненный государственными органами и органами местного самоуправления, посвящены также нормы, содержащиеся в некоторых специальных законах, в том числе и регулирующих деятельность определенных государственных органов. Следует отметить, что вопросы такой ответственности в соответствующих законах решены с разной степенью детализации и не всегда единообразно.
Так, в одних актах предусмотрено, что государственные органы, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности, а также общественные объединения и граждане вправе требовать от органов Федеральной службы безопасности и пограничных войск возмещения материального ущерба и морального вреда, причиненного действиями должностных лиц органов Федеральной службы безопасности и пограничных войск при исполнении ими служебных обязанностей (ст. 6 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности»)[43].
В других законодательных актах по вопросу возмещения таких убытков содержится общая отсылка о том, что убытки, причиненные физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций, в том числе убытки, причиненные в результате издания ими правовых актов в нарушение антимонопольного законодательства либо неисполнения или ненадлежащего исполнения указанными органами своих обязанностей, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
В ГК РФ специально выделена ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
Предусмотрено, что вред, причиненный гражданину незаконным осуждением, незаконным привлечением к уголовной ответственности, незаконным применением в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконным наложением административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях – казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования независимо от вины должностных лиц названных органов.
При возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, действует общий принцип полного возмещения вреда. Содержание этого принципа раскрывается в ст. 1082 ГК: вред может быть возмещен в натуре путем предоставления вещи того же рода и качества, исправления поврежденной вещи либо путем возмещения убытков. В соответствии с п. 2 ст. 15 ГК РФ под убытками понимается реальный ущерб (стоимость утраченного имущества, иные расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права), а также упущенная выгода (неполученные доходы, которые потерпевший получил бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено). При определении размера возмещения убытков применяется общее правило: размер вреда определяется по ценам, существующим на момент его возмещения (ст. 393 ГК РФ).
Необходимо подчеркнуть, что должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, непосредственной ответственности перед потерпевшим не несут. За их действия отвечает соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления, а в рассматриваемых случаях – соответствующая казна. На самих должностных лиц может быть возложена имущественная ответственность в порядке регресса, т.е. в виде возмещения органу или казне по их требованию выплаченных потерпевшему сумм.
ГК РФ впервые предусмотрена регрессная ответственность перед казной должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, допустивших в отношении граждан незаконное привлечение к ответственности, незаконное осуждение или незаконный арест. Регрессная ответственность названных должностных лиц может наступить лишь при одном условии: их вина должна быть подтверждена вступившим в законную силу приговором суда.