Органы государственной власти формируются на уровне Российской Федерации и субъектов РФ в порядке, установленном Конституцией, конституциями и уставами субъектов РФ. Органы местного самоуправления формируются на основании Конституции в порядке, установленном Законом о местном самоуправлении.
В законодательстве не содержится единого понятия должностного лица. Специальное определение содержится в гл.30 УК, в которой устанавливается уголовная ответственность должностного лица за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Должностным лицом при этом признается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ (ст.285 УК). Административное законодательство дает возможность косвенно вывести понятие должностного лица, опираясь на практику привлечения к административной ответственности должностных лиц - служащих аппарата органов государственной власти, правомочных совершать юридически значимые действия, устанавливающие, изменяющие или прекращающие правоотношения[8].
Понятие должностного лица органов местного самоуправления содержится в Законе о местном самоуправлении.
Действия органов власти и должностных лиц имеют форму административных актов и должны осуществляться в пределах соответственно их компетенции или должностных полномочий. Действия, выходящие за указанные пределы, признаются незаконными. Под незаконным действием понимается также и бездействие, т.е. неосуществление (или отказ от осуществления) органом государственной власти или местного самоуправления, а также их должностными лицами своих обязанностей. В то же время вред, причиненный в ходе хозяйственной или технической деятельности указанных субъектов, т.е. не связанный непосредственно с реализацией ими своих властных полномочий, подлежит возмещению на общих основаниях.
Поскольку, как уже говорилось, действия органов власти имеют форму административного акта (в том числе нормативного), уместно для этого потребовать в судебном порядке признания данного акта недействительным по правилам ст.13 ГК как нарушающего гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица. Хотя для принятия решения о возмещении такого вреда, по мнению практикующих юристов, не требуется в обязательном порядке предварительное признание их недействительными или незаконными в судебном или административном порядке.
Бремя доказывания в суде неправомерности действия возлагается на самого потерпевшего. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений (ст.65 АПК и ст.56 ГПК). Однако если гражданин предварительно обратится в суд с требованием признать недействительным (незаконным) соответствующий акт, то в этом случае он освобождается от обязанности доказывать неправомерность таких действий (ст.6 Закона РФ от 27.04.93 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. от 14.12.95)). Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (ст.65 АПК).
Если в результате этих действий лицу причиняется вред, он подлежит возмещению за счет имущества соответствующего публично-правового образования. Однако для этих целей предназначено не любое имущество (собственность) такого образования, а лишь средства казны, которая формируется за счет средств бюджета и включает в себя также имущество, принадлежащее данному публично-правовому образованию на праве собственности, но временно не закрепленное за юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и не переданное в доверительное управление по договору[9].
В силу указаний ст.12 Вводного закона, действие комментируемой статьи распространяется также на случаи, когда причинение вреда потерпевшему имело место до 1 марта 1996 г. (т.е. до введения в действие части второй ГК), но не ранее 1 марта 1993 г., при условии, что причиненный вред остался невозмещенным.
Правилом ст.16 установлена специфика ответственности за убытки, возникшие у граждан и юридических лиц в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов. Такие убытки подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектами РФ или муниципальными образованиями. Следовательно, субъектом имущественной ответственности за ущерб, причиненный незаконными действиями государственных органов, выступает государство в целом, его субъекты, а за действия (бездействие) органов местного самоуправления - муниципальные образования. Компенсация убытков осуществляется за счет бюджета соответствующего уровня. Нормы гражданского законодательства обусловлены Конституцией, закрепившей за гражданами право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государства и их должностных лиц (ст.53).
Основанием для возмещения убытков являются незаконные действия (бездействие) органов государства, местного самоуправления, их должностных лиц.
Круг органов, относящихся к государственным и органам местного самоуправления, определен ст.125 ГК.
В отдельных законах РФ имеется прямое указание на органы, чьи незаконные действия (бездействие) могут повлечь возмещение убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу. Например, согласно Закону о конкуренции, ответственными за причиненный ущерб являются антимонопольные органы (в центре и на местах).
В арбитражной практике есть немало дел по оспариванию юридическими лицами законности действий налоговых органов, взыскавших в бесспорном порядке суммы, составляющие, по мнению налоговых органов, неуплаченные этими лицами налоги; о возмещении ущерба, причиненного действиями комитетов по управлению государственным и муниципальным имуществом, и др.
От субъекта материальной ответственности, т.е. лица, за счет средств которого будут возмещаться убытки, следует отличать участников процессуальных отношений в судах по делам о взыскании причиненного ущерба гражданам или юридическим лицам. Ответчиками в таких делах является не Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование, а соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления, незаконными действиями (бездействием) которых причинен ущерб гражданам или юридическим лицам.
К сожалению, есть некоторое несоответствие между ст.13 и 16 ГК. В ст.13 не упомянуты должностные лица, издающие незаконные акты.
В ст.16 должностные лица прямо названы наряду с государственными органами и органами местного управления, действиями (бездействием) которых может быть причинен ущерб гражданам или юридическим лицам. Но ответчиком в суде общей юрисдикции или арбитражном суде по делу о возмещении убытков будет не должностное лицо, а тот государственный орган или орган местного самоуправления, в котором данное должностное лицо работает. Должностное лицо, действиями которого причинен ущерб, возмещаемый за счет государственных средств, материально отвечает не перед гражданином или юридическим лицом, а перед соответствующим государственным органом или органом местного самоуправления. Поэтому в делах о возмещении ущерба, вызванного незаконными действиями (бездействием) должностных лиц, последние могут обладать статусом третьего лица без самостоятельных требований на предмет спора на стороне ответчика.
Требование о возмещении убытков, возникших в результате незаконных действий (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления или должностных лиц этих органов, может быть заявлено после вступления в законную силу решения суда о признании недействительным акта государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица.
В ст.16 ГК названа только одна разновидность незаконных действий (бездействия), в результате которых гражданам или юридическим лицам причинены убытки: издание государственным органом или органом местного самоуправления акта, не соответствующего закону или иному правовому акту.
Убытки могут возникнуть в результате других незаконных действий (бездействия), например, из-за незаконного задержания, ареста имущества гражданина, создания препятствий для использования помещения, в котором находится офис юридического лица, непринятия мер по ремонту аварийного здания или эвакуации лиц, находящихся в таком здании, незаконного изъятия имущества юридического лица[10].
Причиненные незаконными действиями государственного органа, органа местного самоуправления гражданину или юридическому лицу убытки подлежат возмещению в объеме, предусмотренном ст.15 ГК, если законом или соглашением сторон не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.