Очень важным шагом в реформировании структуры власти является также создание Указом Президента РФ от 27 октября 2003 г. Государственной пограничной комиссии[23], основными задачами которой являются оценка угроз безопасности Российской Федерации в пограничной сфере и разработка комплекса мер по их нейтрализации; определение национальных интересов Российской Федерации в пограничной сфере; координация деятельности субъектов пограничной политики Российской Федерации; решение комплекса проблем, возникающих при реализации основных направлений пограничной политики Российской Федерации и др.
Для решения своих основных задач Комиссия имеет право принимать решения, необходимые для организации, координации и совершенствования взаимодействия субъектов пограничной политики Российской Федерации; заслушивать на своих заседаниях руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и привлекаемых к реализации основных направлений пограничной политики Российской Федерации организаций; получать от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений информацию, необходимую для деятельности Комиссии; инициировать создание пограничных комиссий в федеральных округах и осуществлять контроль их деятельности; создавать рабочие органы для подготовки заседаний Комиссии, изучения имеющихся проблем и подготовки проектов решений; направлять в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендации по вопросам пограничной политики Российской Федерации; вносить в установленном порядке предложения по вопросам, требующим решения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации; осуществлять контроль за выполнением решений Комиссии.
В состав комиссии входят Председатель Правительства, Директор ФСБ, заместитель Секретаря Совета Безопасности, Первый заместитель директора ФСБ России - руководитель Пограничной службы, полномочные представитель Президента в федеральных округах, председатели комитетов Совета Федерации и Государственной Думы, руководители министерств и ведомств, имеющих полномочия, связанные с охраной границы (ГТК, МВД, Министерство иностранных дел и другие), руководители некоторых приграничных субъектов федерации (Северная Осетия – Алания, Алтайского, Хабаровского края, Астраханской, Белгородской, Калининградской, Мурманской, Оренбургской, Челябинской области) и др.
Важные полномочия имеют и другие государственные органы, среди которых особое место занимает Государственный таможенный комитет РФ[24], одной из важнейших задач которого является обеспечения соблюдения законодательства при перемещение товаров через границу.
Полномочия по охране Государственной границе возложены также на Министерства иностранных дел, обороны, внутренних дел, Службу внешней разведки, на отдельные роды и виды войск Вооруженных сил РФ (войска противовоздушной обороны, военно-морской флот, внутренние войска), отдельными полномочиями наделены также органы власти субъектов федерации и органы местного самоуправления. Закон предусматривает привлечение в охране Государственной границе также населения и казачьих формирований.
Проведенный выше анализ внутренних и внешних угроз, а также общий анализ состояния правового регулирования охраны Государственной границы РФ, позволяет выявить ряд проблем, препятствующих надлежащей ее охране. Особую важность здесь представляют выявленные выше внутренние угрозы
Одной из важнейших проблем в пограничных войсках составляет проблема преступности. Анализ показывает, что на протяжении последних лет уровень преступности в органах и войсках ФПС России снижался (в 1998 г. на 5,2%). Меньше совершено воинских преступлений (на 14%). в том числе уклонений от военной службы (на 32,3%), более чем в 3 раза снизилось количество скрытых от учета преступлений, а также погибших военнослужащих. Тем не менее преступность в пограничных войсках явление чрезвычайно опасное. Кроме того, на 2,7% возросло число общеуголовных преступлений. Это вызвано прежде всего тем, что почти каждое четвертое из них составляют злоупотребления должностными полномочиями, превышение их и халатность. В общей структуре преступности не снизилась доля тяжких и особо тяжких преступлений. Более одной трети от числа зарегистрированных преступлений относится к этой категории. На фоне снижения преступности количество участников преступлений увеличилось на 9,9%, причем каждый седьмой из них офицеры или прапорщики. По-прежнему высок уровень латентности. В целом уровень преступности остается достаточно высоким[25].
В числе основных причин совершения преступлений их слабая социальная защищенность, особенно в вопросах сохранности их жизни и здоровья, материально-бытового снабжения, соблюдения жилищных и других прав. Интересно в этом плане отметить, что в 218 пограничных частях и соединениях с участием специалистов в 1999 году были проведены прокурорские проверки исполнения законов о борьбе с гибелью и травматизмом, по результатам которых внесено 65 представлений, в том числе и в адрес Директора ФПС России[26]. Анализ обстоятельств травматизма показал, что причинами его являются не только личная недисциплинированность военнослужащих, но и создание некоторыми должностными лицами частей и соединений ненадлежащих условий службы, а также повышенная нагрузка, неукомплектованность многих подразделений, особенно в «горячих точках».
Анализ результатов проверок свидетельствует о распространенности отступлений от требований законов при привлечении граждан к административной ответственности за нарушение режима государственной границы. Военными прокурорами опротестовано лишь 5 правовых актов командования, связанных с привлечением к административной ответственности. Требуется принятие и иных мер по устранению причин бытующих нарушений. Так, законодательно не урегулирован порядок оплаты штрафов в ночное время, выходные и праздничные дни, когда отсутствуют должностные лица ФПС России, уполномоченные принимать решение о наложении штрафов, а банковские учреждения не функционируют. Ввиду этого бытует порочная практика выдачи начальникам пунктов пограничного контроля незаполненных бланков постановлений о наложении административных взысканий с подписью и печатью вышестоящих должностных лиц.
Представляется необходимым внести соответствующие дополнения в Кодекс об административных правонарушениях и законодательно урегулировать эти вопросы, вплоть до предоставления должностным лицам пунктов пропуска права самим принимать по квитанциям деньги в счет уплаты штрафа.
Неблагополучная ситуация сложилась в обеспечении военнослужащих, лиц, уволенных в запас, и членов их семей полагающимися нормами жилья. На 1999 г. в очереди на получение квартир и улучшение жилищных условий в ФПС стояло свыше 12 тыс. человек, дебиторская задолженность со стороны коммерческих структур составляла более 12 млн. руб.[27]
Из-за хронического недофинансирования плотность кораблей, участвующих в охране государственной границы и исключительной экономической зоны России, из года в год неуклонно снижается, на судоремонтных заводах практически остановлены ремонтные работы на 33 кораблях, снабжение морских частей в последние годы осуществляется нерегулярно и в минимальных объемах (12 - 14% от заявляемых средств). По этой причине только в Арктическом регионе по сравнению с предшествующим периодом несение службы кораблями на границе снизилось в 3 раза.
Положение усугубляется тем, что в силу отсутствия топлива к охране государственной границы практически не привлекается авиация. Из-за нехватки запасных частей большая часть самолетов и вертолетов простаивает на земле в ожидании ремонта.
Итак, проведенный анализ показал, что в настоящее время военной безопасности России угрожает большое количество как внешних, так и внутренних угроз. Потенциально нельзя найти практически ни одного участка Государственной границы РФ, на котором не исходила бы потенциальная угроза от географического соседа. Конфликт в Керченском проливе между Украиной и Россией очень показателен в этом плане.
Внутренние угрозы не менее малочисленны и не менее опасны для состояния субъектов охраны Государственной границы и представляют чрезвычайно большую опасность для России. В частности, здесь следует учитывать, что пограничники постоянно имеют при себе боевое оружие, а это в свою очередь требует более тщательного отбора тех лиц, которые будут участвовать в охране границы. Настораживают также полное отсутствие патриотического воспитания, что значительно снижает устойчивость пограничных войск в случае потенциальной угрозы.
В России в настоящее время существует довольно большое количество государственных органов, имеющих полномочия по охране Государственной границы РФ. Органа, который бы отвечал только за эту деятельность, в настоящее время не существует. Существовавшая с 1994 года Федеральная пограничная служба была упразднена в 2003 году и ее полномочия были переданы Федеральной службе безопасности, которая в настоящее время стала главным органом, осуществляющим охрану Государственной границы. Думается, что такое перераспределение полномочий вполне обосновано.