Основными функциями "Службы заказчика" становятся: заключение договоров на выполнение работ по эксплуатации и ремонту жилищного фонда; контроль за их исполнением; аккумулирование средств, необходимых для оплаты выполненных договорных работ.
Субподрядчики могут выполнять работы по техническому содержанию, ремонту и санитарному обслуживанию жилищного фонда и других объектов ЖХ. В перспективе, по мере демонополизации структур ЖХ, все собственники жилищного фонда (ведомственные, ЖСК, кондоминиумы и т.д.) смогут самостоятельно выступать в качестве заказчиков. Организационно-технологическая реструктуризация ЖКХ позволяет организовать технологический аудит его систем.
Четкое разграничение функций Заказчика и Подрядчика предусматривает реализацию договорных отношений в жилищно-коммунальной сфере и разработку целого ряда организационно-распорядительских и нормативных документов.
Впервые "Положение о порядке формирования договорных отношений в муниципальном хозяйстве" было утверждено Распоряжением Коллегии Комитета РФ по муниципальному хозяйству 18 мая 1993 г. №1-1. Позднее, Постановлением Правительства РФ "О некоторых мерах по улучшению координации деятельности министерств и ведомств РФ, Советов Министров республик в составе РФ, администрации краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения" от 27 мая 1993 г. №490 была утверждена "Примерная структура органов краевой, областной администрации". Предполагалось, что в соответствии с их полномочиями и действующими нормативно-правовыми документами они будут выполнять функции Заказчика на жилищно-коммунальные услуги. Службы заказчика следовало создавать в качестве самостоятельного подразделения в структуре местных органов исполнительной власти (местных администраций). Государственной Академией жилищно-коммунального хозяйства им. К.Д.Панфилова и НИИ Экономики жилищно-коммунального хозяйства было разработано "Примерное Положение о Службе заказчика по жилищно-коммунальным услугам".
С введением "Положения о Службе заказчика жилищно-коммунальным услугам" и "Положения о порядке формирования договорных отношений в муниципальном хозяйстве" начался процесс отделения собственности от управления ЖКХ.
Переход к новой системе управления ЖКХ потребовал пересмотра правовых отношений участников процесса обслуживания - местных органов исполнительной власти (наймодателей), предприятий ЖХ (исполнителей) и потребителей услуг (нанимателей жилого помещения).
Во всем мире для оказания какой-либо услуги заключается договор между поставщиком услуги и ее потребителем, защищающем потребителя при нарушении его прав на получение услуги определенного качества и в определенном объеме.
В России до сих пор отсутствует документ, который бы регламентировал отношения муниципалитета (собственника жилищного фонда), потребителя (квартиросъемщика) и предприятий ЖХ. Формально отношения ЖЭО (основной эксплуатационной единицы ЖХ) с потребителями их услуг -населением, проживающем в домах, обслуживаемых этими предприятиями, регламентируют:
• договор социального найма для квартиросъемщиков (арендаторов) квартир (комнат) муниципального жилищного фонда;
• договор передачи квартир в собственность граждан для собственников приватизированных квартир;
• договор об обслуживании.
О несовершенстве этой базы свидетельствует рост числа жалоб на качество жилищно-коммунального обслуживания.
В приложении приводится анализ некоторых пунктов "Договора социального найма жилого помещения и предоставления жилищных и коммунальных услуг" и "Порядка работы с заявлениями нанимателей жилого помещения" из действующего "Положения о службе заказчика на жилищно-коммунальные услуги" Калужской области, и целесообразности изменений этих документов с целью наибольшей защиты социальных прав потребителей услуг (нанимателей).
Особенностью ЖКХ является использование ее предприятиями разнородных основных фондов: первая группа формирует инженерную инфраструктуру (основное производство в водо-, тепло-, электро-, газоснабжении, водоотведении, канализировании, объекты внешнего благоустройства и др.); вторая группа основных фондов обеспечивает обслуживание объектов инженерной инфраструктуры (производственно-технические базы, ремонтные мастерские, транспортные цеха).
Основные фонды первой группы являются основой жизнеобеспечения территорий, служат для непосредственного удовлетворения потребителей в услугах ЖКХ. Именно эта группа основных фондов обусловливает технологический монополизм большинства предприятий (организаций) ЖКХ. Поэтому представляется необходимым сохранение функций управления и контроля местных органов исполнительной власти за состоянием и использование этой категории фондов. Объекты инженерной инфраструктуры и внешнего благоустройства передаются муниципалитетом (в лице Службы заказчика на жилищно-коммунальные услуги) предприятиям ЖКХ на обслуживание.
В то же время при эксплуатации основных фондов, используемых для обслуживания объектов инженерной инфраструктуры (вторая группа), предприятия ЖКХ должны обладать значительной самостоятельностью вплоть до возможности их приватизации. Это будет способствовать формированию конкурентной среды в жилищно-коммунальной сфере. Основные фонды второй группы должны передаваться предприятиям ЖКХ в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду, с одновременным заключением договоров подряда на производство соответствующих услуг ЖКХ.
Необходим дифференцированный подход при определении правовой базы использования различных групп основных фондов ЖКХ, а также обеспечение контроля за состоянием и использованием основных фондов. В условиях переходного периода целесообразно приватизировать только основные фонды второй группы, а объекты инженерной инфраструктуры должны оставаться в собственности Заказчика на услуги ЖКХ (муниципалитета).
В соответствии с "Примерным Положением о Службе заказчика по жилищно-коммунальным услугам" предложена следующая схема взаимоотношений между собственниками основных фондов (муниципалитетами) и хозяйствующими субъектами.
Территориальные комитеты по управлению имуществом передают в хозяйственное ведение:
• "Службе заказчика" объекты инженерной инфраструктуры, находящиеся в собственности местных органов управления;
• предприятиям ЖКХ в полное хозяйственное ведение движимое и недвижимое имущество (основные и оборотные средства), используемое для обслуживания объектов инженерной инфраструктуры;
• передача основных фондов оформляется Постановлением соответствующего органа исполнительной власти. При этом во втором случае передача оформляется еще и договором (между собственником - территориальным комитетом по управлению имуществом и предприятием) "Служба заказчика", в хозяйственном ведении которой находятся объекты инженерной инфраструктуры, заключает с предприятиями ЖКХ, эксплуатирующими эти объекты, договора о передаче предприятию муниципального имущества (объектов инженерной инфраструктуры) на обслуживание; а также на ремонт и содержание этих объектов.
Таким образом, имущество предприятия разбивается на две группы, подлежащие различному учету:
1. Имущество, переданное предприятию в хозяйственное ведение (производственные базы, ремонтные мастерские, машины, вспомогательные механизмы и т.д.)
2. Имущество, переданное предприятию на обслуживание (объекты инженерной инфраструктуры).
Отметим что некоторые пункты "Примерного Положения о Службе заказчика по жилищно-коммунальным услугам" вызывают сомнение и требуют внесения ряда замечаний.
1. В соответствии с ГК РФ передача имущества (собственности) в хозяйственное ведение предполагает его производительное использование субъектом хозяйствования. Возникает вопрос о правомерности передачи "Службе заказчика" имущества в хозяйственное ведение, так как эта Служба не является хозяйствующим субъектом, она создается как структурное подразделение местной администрации, и поэтому не может производительно использовать указанное имущество.
2. В законодательстве РФ отсутствует такое экономическое понятие и правовая норма как "передача на обслуживание". Государственное
(муниципальное) имущество может быть передано собственником имущества государственному (муниципальному) предприятию в оперативное управление, хозяйственное ведение, траст и аренду, оно может полностью или частично отчуждаться акционерному обществу, но не передаваться на обслуживание.
3. Деление муниципального имущества на две группы (объекты инженерной инфраструктуры и основные фонды собственно предприятий) на практике может вызвать серьезные трудности (например, на предприятиях, эксплуатирующих головные сооружения водопровода и канализации).
4. Имущественные отношения государственного (муниципального) предприятия с собственником (государством) связаны с использованием, воспроизводством и возвратом государственной (муниципальной) собственности. Естественно, что при различных формах передачи имущества (оперативное управление, полное хозяйственное ведение, аренда и т.д.), характер этих отношений будет различным. Речь идет о характере распределения результатов труда, доходов (прибылей), амортизационных отчислений и т.п.