Вместе с тем, прежде чем использовать его в сфере административно-правового регулирования, необходимо определить насколько это допустимо в данном случае.
Правовая система Российской Федерации допускает в общем случае применение аналогии закона, когда отсутствует норма права, регулирующая рассматриваемый вопрос, но в законодательстве имеется другая норма, регулирующая сходные с ним отношения. Применение аналогии в праве не всегда допустимо. Например, в области уголовного права аналогия закона не допускается, поскольку действует непреложный принцип "Нет преступления без указания на то в законе[14]". Однако в данном случае речь идет о применении аналогии уголовно-правовой нормы в административном законодательстве. К тому же речь идет не о расширении карательной нормы, а лишь об уточнении понятия, уже имеющегося в законодательстве. Представляется, что в данном случае аналогия закона вполне допустима.
Таким образом, разъяснения Верховного Суда относительно понятия "должностное лицо" вполне могут быть использованы и применительно к административному законодательству.
Здесь следует также отметить, что в юридической науке нет единого мнения по поводу юридической силы разъяснений Верховного Суда Российской Федерации.
Касаясь разъяснений Пленума Верховного Суда РФ по вопросам судебной практики, Р.З. Лившиц писал: "Авторитет таких разъяснений очень велик, они безоговорочно принимаются судами, и не только судами. Каждое из разъяснений состоит из конкретных правовых норм. Если обычное решение общего или арбитражного суда имеет обязательное значение только для участников судебного процесса, т.е. носит персонифицированный характер, и его общее значение основывается скорее на авторитете суда, чем на конкретной норме, то разъяснение Пленума носит общий, неперсонифицированный характер и подлежит всеобщему применению в силу закона[15]".
Напротив, А.И. Рарог считает, что "ни из Конституции РФ, ни из федеральных конституционных законов, ни из других федеральных законов не следует, что разъяснения Пленума Верховного Суда РФ имеют нормативный характер и являются обязательными для судебных органов страны. Степень их обязательности определяется высоким авторитетом Верховного Суда РФ, высокой квалификацией членов Пленума Верховного Суда, правильностью и обоснованностью даваемых Верховным Судом разъяснений. Поэтому судебные и иные правоохранительные органы обычно руководствуются разъяснениями и указаниями Верховного Суда РФ, содержащимися не только в постановлениях его Пленума, но также в обзорах судебной практики по отдельным категориям дел, кассационной или надзорной практики и т.д. Однако разъяснения Пленума Верховного Суда РФ не всегда являются истиной в последней инстанции[16]".
Не углубляясь в анализ всей дискуссии по этому вопросу, отметим, что, с нашей точки зрения, исходя из места Верховного Суда в судебной системе Российской Федерации, его разъяснения по вопросам судебной практики все же должны быть обязательными для всех нижестоящих судов общей юрисдикции. Другие же органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, могут руководствоваться указанным выше Постановлением Пленума Верховного Суда в качестве авторитетного разъяснения конкретной правовой нормы.
Исходя из названных Пленумом Верховного Суда примеров организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, а также приведенного им определения представителя власти можно сделать вывод, что речь идет, по сути, о двух группах полномочий: по управлению людьми или организациями и управлению вещами.
Такие полномочия могут указываться как в его должностной инструкции, так и в общих компетенционных актах (например, в положении о государственной или муниципальной организации, в которой он работает). Управление в данном случае обозначает возможность совершения действий, которые вызывают возникновение, изменение или прекращение тех или иных правоотношений в отношении физических лиц (например, назначение конкретного лица на должность в государственной организации), юридических лиц (например, составление акта проверки организации), а также совершение юридически значимых действий по изменению правового статуса материальных объектов (например, списание имущества, находящегося на балансе организации).
При этом правомерные действия любого должностного лица вызывают юридические последствия напрямую, минуя любые другие инстанции. Так, Ю.А. Петров в свое время утверждал, что невыполнение задания в определенный срок обычным техническим исполнителем вызывает его ответственность перед руководителем, каковая является юридически значимым последствием[17]. Однако тут следует учесть, что меры ответственности будут наложены на него (в данном случае) руководителем, определяющим меру взыскания, причем он (руководитель) может и вообще освободить рядового исполнителя от взыскания. Ответственность, являющаяся для технического исполнителя определенным правовым последствием, наступает для него не напрямую, а опосредованно, через его руководителя, который, являясь носителем распорядительных полномочий, наделен в том числе правом наложения взысканий, и как раз-таки является должностным лицом. Должностное лицо, благодаря закрепленным за ним правам и обязанностям, может осуществлять организацию и контроль работы других лиц. При этом все действия должностных лиц имеют общую черту: в них реализуются полномочия по осуществлению государственной или общественной власти в процессе социального управления в широком смысле. Иными словами, так называемые юридически значимые действия направлены на осуществление организационно-распорядительных управленческих функций, что немыслимо без реализации власти, без формулирования управляющим субъектом властных предписаний, направленных на организацию поведения других лиц[18].
Таким образом, для того чтобы определить, является ли конкретный служащий должностным лицом, необходимо выяснить, обладает ли он правом осуществлять управление людьми, организациями или вещами.
Вместе с тем следует иметь в виду, что некоторые другие нормативные акты могут использовать и принципиально иные определения должностного лица.
Так, например, ч.1 ст.2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации[19]" от 6 октября 2003 г. определяет должностное лицо местного самоуправления как выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Вполне очевидно, что данное определение гораздо шире, чем используемые в УК РФ и КоАП РФ, так как под него подпадают практически все муниципальные служащие. В то же время той же части подчеркивается, что указанное определение должностного лица используется только для целей настоящего Закона. Таким образом, при привлечении муниципальных служащих к административной и уголовной ответственности следует руководствоваться определениями, приведенными в УК РФ и КоАП РФ, в иных случаях - в Законе о местном самоуправлении[20].
Под должностными лицами, согласно Кодексу об административных правонарушениях, понимаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти, т.е. наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости. К ним относятся также лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. Таким образом, как должностные лица несут ответственность и индивидуальные предприниматели, а также руководители и служащие юридических лиц (организаций) независимо от формы собственности, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением в своих структурах управленческих функций[21].
Понятие должностного лица дано в примечании к статье 285 УК РФ: должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий.
К административно-хозяйственным функциям могут быть отнесены, в частности, полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.