С образованием Союза ССР было установлено гражданство СССР. В ст. 7, Конституции СССР 1924 года закреплялось единое союзное гражданство для граждан союзных республик.
К предмету ведения верховных органов власти СССР относилось «основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев».[8]
29 октября 1924 г. было утверждено Положение о союзном гражданстве. В соответствии с ним правом принятия в союзное гражданство обладали ЦИК союзных республик. Трудящихся иностранцев могли принимать в гражданство исполкомы губернских, областных съездов Советов или ЦИК АССР. Утратившими советское гражданство считались лица, лишенные его на основании законов, принятых до Конституции СССР 1924 года; не возвратившиеся из-за границы; лишенные гражданства по приговору суда. Положение регламентировало вопрос о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей
Новое Положение о гражданстве Союза ССР было утверждено ЦИК и СНК СССР 13 июня 1930 г. В этом же году 23 ноября постановлением ЦИК и СНК СССР был введен упрощенный порядок приема в гражданство СССР и выхода из него, что и было закреплено в Положении о гражданстве Союза ССР 1931 года.
Это Положение, исходя из конституционного принципа единого союзного гражданства, полно урегулировало вопросы, связанные с признанием лица гражданином СССР, с порядком принятия в гражданство и выхода из него, с гражданством детей. Каждое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином Союза ССР, поскольку не доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства. Положение закрепило, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, в пределах которой постоянно проживает. Если же он по национальности или по происхождению считает себя связанным с другой союзной республикой, то может избрать гражданство, этой республики.
В соответствии с Положением 1931 года принятие иностранных граждан в гражданство одной из союзных республик и тем самым в гражданство СССР осуществлялось постановлением Президиума ЦИК СССР или Президиума ЦИК той союзной республики, в которой они проживали. Президиумы ЦИК союзных республик могли принимать в гражданство СССР иностранных граждан, проживающих за границей, если от них поступали заявления в эти органы.
Выход из гражданства СССР разрешался не только Президиумом ЦИК СССР, но и президиумами ЦИК союзных республик.
Согласно Положению 1931 года, иностранные граждане — рабочие и крестьяне, проживающие в пределах СССР для трудовых занятий, пользовались всеми политическими правами граждан СССР.
Положение устанавливало упрощенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из него в отношении: а) иностранцев — рабочих и крестьян, проживающих в пределах СССР для трудовых занятий, а также иностранцев, пользующихся правом политического убежища вследствие преследования их за революционно-освободительную деятельность; б) лиц, меняющих гражданство в связи с вступлением в брак.
В этих случаях приобретение гражданства и выход из него осуществлялись по постановлению краевого (областного) исполнительного комитета, ЦИК АССР или исполнительного комитета автономной области, если заявитель проживал на территории СССР
Конституция СССР 1936 года, как и предшествующая, закрепила принцип единого союзного гражданства. Она сохранила отнесение к ведению Союза ССР законодательства о союзном гражданстве и о правах иностранцев.
В соответствии с Конституцией СССР 1936 года Верховным Советом 19 августа 1938 г. был принят Закон о гражданстве Союза ССР. Сохраняя сложившиеся принципы гражданства, Закон закрепил ряд новых положений. Он установил, что гражданами СССР являются; а) все лица, состоявшие к 7 ноября 1917 г, в подданстве бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства; б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке.
Лица, не отвечающие данным условиям и проживающие в СССР, признавались лицами без гражданства (апатридами). Считалось, что такое изменение оснований для признания гражданства СССР было направлено на повышение политического и правового значения статуса гражданина СССР. Закон изменил и порядок решения вопросов о выходе из гражданства и о его лишении. Данные вопросы были отнесены к исключительной компетенции Президиума Верховного Совета СССР. Это отражало развивающиеся процессы усиления централизма советского союзного государства.
2.2. Правовая основа гражданства на современном этапе.
Все отношения, связанные с гражданством, регламентируются Конституцией Российской Федерации и Законом "О гражданстве Российской Федерации" от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ.
До этого Закона на территории Российской Федерации действовал Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 6, ст. 243). С вступлением в силу Закона «О гражданстве» от 31.05. 2002 № 62 – ФЗ закон «О гражданстве» от 28.11.1991 г. утратил силу, за исключением пунктов "а" - "в" статьи 18, части третьей статьи 19, статей 20 и 41, предусматривающих более льготный по сравнению с новым Федеральным законом порядок приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации лицами, заявления которых по вопросам гражданства Российской Федерации приняты к рассмотрению до вступления в силу Федерального закона «О гражданстве» от 31.05.2002.
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" вступил в силу 1 июля 2002 г. Он заменил действовавший более десяти лет Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-I "О гражданстве Российской Федерации".
Законодательство о гражданстве характеризуется относительной стабильностью, серьезные изменения здесь происходят достаточно редко. Поэтому принятие Закона о гражданстве от 31 мая 2002 г. отражает некий новый этап в миграционной политике России. В связи с этим интересен сравнительный анализ положений нового Закона и ранее действующего, касающихся прекращения гражданства РФ.
Закон 2002 г. принимался в новых историко-политических условиях, характеризующихся окончанием переходного периода российской государственности, в отличие от ранее действующего Закона 1991 г., который принимался в период распада союзного государства и образовании на его территории новых независимых государств. Эти факторы объясняют многие концептуальные различия в регулировании рассматриваемыми нормативными актами вопросов прекращения гражданства РФ.
Кроме того, если Закон 1991 г., учитывая общественно-политическую обстановку, разрабатывался и принимался наспех, то у разработчиков нового Закона о гражданстве было время на четкую проработку норм права, учет международных принципов гражданства, изложенных, в частности, в Европейской конвенции о гражданстве. Последнее, к сожалению, не помогло избежать многих неточностей и пробелов, однако в целом позволяет сделать вывод: новый Закон о гражданстве более совершенен как с точки зрения содержания, так и с точки зрения законодательной техники его изложения.
Несомненное достижение Закона - норма о соотношении национального законодательства и международных договоров России, что развивает положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Государство, действуя во исполнение своих международно - правовых обязательств, наделяет человека, находящегося в пределах его юрисдикции, определенными правами и обязанностями, предусмотренными в актах международного права.[9] Любой человек может воспользоваться преимуществами, вытекающими из норм международного права, через свое государство в качестве его гражданина. Общепризнанные нормы и принципы международного права, касающиеся вопросов гражданства, непосредственно не регулируют эти отношения. Они лишь устанавливают правовые рамки, в пределах которых каждое государство регулирует собственное гражданство, не затрагивая суверенитет другого государства.[10]
Институт гражданства является одним из элементов суверенитета российского государства в целом. Согласно ст. 6 Конституции РФ гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения. Каждый гражданин России обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ. Гражданин не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.
Принятый Закон (ст. 3) легально определяет больше понятий, чем предшествующий. Это и "иностранный гражданин", и "лицо без гражданства", и "территория Российской Федерации", и "проживание".
Закон закрепляет общепризнанные принципы гражданства (ст. 4), что имеет важное значение для построения системы отечественного законодательства и для межгосударственных отношений по вопросам гражданства.
Закон в соответствии с Конституцией РФ исключил принцип гражданства Федерации и республик в ее составе. Оно провозглашается единым и равным независимо от оснований приобретения, что является основополагающим для статуса гражданина в нашем многонациональном государстве. Исключен принцип почетного гражданства, распространявшийся на лиц, не являвшихся гражданами Российской Федерации, имевших выдающиеся заслуги перед Россией или мировым сообществом. Теперь для указанной категории лиц предусмотрен прием в российское гражданство без соблюдения обычных условий. Исходя из того, что связь между гражданином и государством гражданства не прекращается на территории другого государства, в Законе закреплен принцип защиты граждан за пределами России.
Принципами гражданства России также названы: нелишение гражданства и права изменить его; особая защита прав детей российским государством. В соответствии со ст. 25 Всеобщей декларации прав человека и Конвенцией о сокращении безгражданства одним из важнейших принципов является обязанность каждого государства принимать меры для сокращения числа апатридов на его территории. Данное положение реализовано в комментируемом Законе.