Решение проблем правового регулирования административных процедур в современных условиях является первостепенной задачей. Это обеспечит более эффективную защиту прав и свобод граждан и юридических лиц в их взаимоотношениях с органами исполнительной власти. Подобные отношения базируются на нормах основного закона - Конституции РФ (ст.34, 35).
Эти нормы гарантируют свободу предпринимательства и частной собственности. Необходим закон об общей административной процедуре по реализации этих норм Конституции, обеспечению интересов граждан в этом плане. В целом речь идет о создании должной правовой нормы юридического факта, порождающего административно-правовые отношения, возникающие в процессе осуществления предпринимательской деятельности.
Подобное законодательство имеет свое целевое назначение, связанное в первую очередь с определением правового статуса субъектов, участвующих в административных процедурах, а также с необходимостью правового урегулирования стадий осуществления административных процедур и определения основных принципов осуществления административных процедур.
Исходя из поставленных целей, задачами законодательства об административных процедурах являются:
• обеспечение условий и порядка рассмотрения и разрешения административных дел, а также жалоб на решения по ним;
• установление гарантий защиты прав граждан и организаций;
• обеспечение открытости и публичности для общественного контроля производства по административным делам;
• предупреждение должностных правонарушений в этой области;
• содействие рациональной организации работы аппарата органов государственной власти и органов местного самоуправления.
С точки зрения права административные процедуры - это установленные актами законодательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел, а также обжалования и пересмотра решений по административным делам.
В науке административного права юридический процесс охватывает различные процедуры. В широком смысле процедуры понимаются как способы упорядочения деятельности. Понимание процедур в позитивном смысле привело ученых к исследованию управленческих процедур, охватывающих различные виды управленческой деятельности (нормотворчества, контроля, реализации прав и обязанностей граждан, организации работы органов и т.п.).
Есть наиболее общепринятое понятие административной процедуры: нормативно установленный порядок, последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей.
Под законодательным регулированием административных процедур понимается введение единых процессуальных правил построения взаимоотношений между государственными органами и гражданами: принятие индивидуальных актов административными органами, их изменение, обжалование и отмена.
К элементам административной процедуры относятся:
• процедурные правила, предназначенные для легального применения материально-компетенционных норм;
• набор юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых субъектами компетенции;
• стадии деятельности субъектов, последовательность совершения юридических действий.
Законодательство об административных процедурах состоит из федерального закона (проект), других федеральных законов, а также законов субъектов РФ, устанавливающих правила рассмотрения и разрешения административных дел коллегиальными органами и должностными лицами.
Федеральный закон (проект) об административных процедурах устанавливает основные начала и порядок осуществления управленческой деятельности по предоставлению, удостоверению, регистрации или приостановлению (прекращению) определенных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц. Этот Закон:
• определяет принципы рассмотрения и разрешения административных дел;
• устанавливает основания, условия, последовательность и порядок совершения отдельных процедурных действий и производства по административному делу в целом;
устанавливает права и обязанности организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, а также полномочия и обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц при рассмотрении и разрешении административных дел.
Федеральный закон "Об административных процедурах" (проект) состоит из пяти разделов и 16 глав.
Раздел I включает общие положения: основные положения законодательства об административных процедурах, принципы законодательства, общие условия рассмотрения административных дел, доказательства, процедурные сроки.
Особый вопрос - рассмотрение административного дела - законодатель выделил в самостоятельный второй раздел (раздел II). Он охватывает следующие основные аспекты:
• подача заявления о рассмотрении административного дела;
• подготовка административного дела к рассмотрению;
• рассмотрение административного дела;
• принятие решения по делу и др. положения.
В разделе III законодатель предусматривает порядок осуществления одного из важнейших институтов административных процедур - обжалование и пересмотр решений по административным делам (условия и порядок обжалования, порядок и сроки подачи жалобы, рассмотрение административной жалобы).
Большое внимание законодатель уделяет процессуальному положению лиц, участвующих в осуществлении административной процедуры, в первую очередь ее сторон.
Сторонами в административной процедуре выступают, с одной стороны, заявитель, а с другой - администрация, являющаяся органом исполнительной власти. Наделенная правом принимать административные акты индивидуального характера или осуществлять юридически значимые действия. В ряде случаев, прямо определенных законом, в качестве другой стороны может выступать и орган местного самоуправления.
Общим признаком правового статуса заявителя является непосредственная заинтересованность в принятии (непринятии) конкретного административного акта или в совершении (несовершении) конкретных действий органом исполнительной власти.
Заявителем в административной процедуре может выступать:
• физическое лицо - гражданин РФ, гражданин иностранного государства (поданный иностранного монарха), лицо без гражданства;
• юридическое лицо - любая организация, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, и их объединения, в том числе общественные объединения;
• общественное объединение, не являющееся юридическим лицом;
• совокупность физических лиц временного характера (без организации юридического лица);
• местное самоуправление в лице как органов, так и собственно населения.
Естественно, заявителям должно быть предоставлено право лично осуществлять свои права и обязанности в рамках административной процедуры, а также при помощи института представителей. Порядок представительства, особенно в части представления интересов коллективных субъектов, закреплен в проекте федерального закона.
В качестве администрации в административной процедуре может выступать:
• федеральный орган исполнительной власти, иной государственный орган федерального уровня.
• орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, иной государственный орган субъектного уровня;
• исполнительный орган местного самоуправления;
• иные публичные организации, которым в установленным законом порядке переданы властные полномочия в сфере управления;
а также:
• государственные служащие федеральной государственной службы;
• государственные служащие государственной службы субъектов российской федерации;
• муниципальные служащие.
Основным признаком этого субъекта административной процедуры является наделение его полномочиями по осуществлению государственной власти в сфере управления. К их числу можно, например, отнести полномочия по выдаче разрешений на занятие тем или иным видом предпринимательской деятельности, разрешений на строительство и перепланировку жилых домов и т.д., т.е. на любые административные акты и действия (бездействие), непосредственно затрагивающие права, свободы и интересы человека.
Представляется важным обратить внимание на сохранение законом единоличного порядка реализации административной процедуры (особенно на первой стадии). Однако коллегиальная форма осуществления административной процедуры является предпочтительной в вышестоящей администрации, а также когда принимаются решения по административным делам, имеющим сложную или особо сложную категорию, например в случаях, предусмотренных законодательством об антимонопольной деятельности. Дополнительным условием использования коллегиальной формы является прямое предписание закона.
Учитывая специфику исполнительно-распорядительных полномочий администрации и особенности регулирования ее компетенции, в предлагаемом федеральном законе целесообразно сформировать основные принципы-требования, предъявляемые как к содержанию и форме административных актов, так и к процедуре их принятия.
Представляется, что к числу таковых необходимо отнести:
• приоритет прав и свобод человека;
• законность и обоснованность;
• равенство всех перед законом и администрацией;
• доступность административных процедур;
• открытость административных процедур;
• соразмерность;
• экономию административных процедур;
• язык административных процедур.
Принцип приоритетности прав и свобод человека предполагает обязанность администрации в каждом конкретном случае исходить именно из наиболее приемлемого для человека решения. Этот принцип составляет фундаментальную основу деятельности всего государственного механизма. Применительно к административной процедуре законодательно закреплены следующие его элементы: