Маючи на увазі специфіку системного підходу, слід повною мірою враховувати, що адекватне застосування системного підходу обов'язково передбачає побудову спеціального понятійного апарату, що забезпечує перехід від загальних методологічних принципів до конкретних проблем відповідної галузі знань.
Головне призначення системного підходу полягає не просто в аналізі якихось систем, а в системному розгляді деяких сукупностей елементів і зв'язків між ними, які дослідник відповідно до своїх завдань визначає саме як системи.
Причому на підставі одного й того ж досліджуваного об'єкта можуть бути змодельовані різноманітні системи: залежно від обраного критерію, тобто того його компонента або властивості, що буде визначено як тах звана системостворююча ознака. Наприклад, апарат державного управління можна уявити як систему органів, систему службовців (посадових осіб), систему функцій, систему повноважень і т.ін.
Одначе сама постановка питання щодо будь-якого управлінського об'єкта як системи втрачає сенс без чіткого розуміння категорії «система», що є базовою у системному підході.
Найбільш суттєвим та визначальним атрибутом будь-якої соціальної системи є її цілісність. А це означає наявність інтегративного ефекту (його ще позначають як синергетичний, або емерджентний) взаємодії елементів системи, який не дорівнює результат простого підсумування дій цих елементів окремо один від одного. Отже, у державно-управлінських дослідженнях доцільно оперувати визначенням поняття системи як цілісного утворення з новими інтегративними якостями, що не властиві його компонентам окремо, а виникають завдяки їх взаємодії в системі [І].
Ще одна особливість застосування пізнавальних засобів системного підходу в дослідженнях державного управління випливає з того, що використання системного підходу в усій повноті складаючих його аспектів — це, так би мовити, програма-максимум системного пізнання- Залежно від поставлених дослідницьких завдань, у кожній конкретній пізнавальній ситуації необхідно визначитися стосовно вибору окремих аспектів системного підходу та відповідного обмеження рамок використання його понятійного апарату.
Уся сукупність системних категорій, що виражають складний зміст будь-якої реальної системи, розподілено на певні групи, кожна із яких характеризує відносно самостійні аспекти системного підходу. Основними такими аспектами прийнято вважати розгляд: а) структурної побудови (структурний аспект); б) процесів функціонування {функціональний аспект); в) розвитку (генетика-прогностичний аспект) системного об'єкта. Кожний із цих аспектів можна розкрити й більш диференційовано, що залежить від рівня деталізації сторін та проявів конкретної системи.
Питання застосування системного підходу далеко не вичерпує зміст методологічних знань стосовно вивчення державного управління. Наприклад, надзвичайно актуальною і практично важливою є потреба вивчення діалектичних суперечностей у державному управлінні. Адже, вчення про суперечності, як відомо, складає основу діалектичного методу наукового пізнання.
Категорія суперечностей має вирішальне значення для адекватного тлумачення сутності управлінських явищ та процесів. «Бачення» суперечностей у державному управлінні поглиблює розуміння об'єктивних закономірностей його функціонування, розвитку та удосконалення. Тому аналіз суперечностей необхідний у кожному дослідженні, яке спрямоване на виявлення суттєвих ознак пізнавального об'єкта, зовнішньої та внутрішньої обумовленості його розвитку, методів та засобів вирішення актуальних проблем.
На жаль, у вітчизняній управлінській літературі ще не достатньо приділяється уваги згаданому напрямку досліджень, хоча певні зусилля свого часу здійснювались [2]. Однією з причин цього виступає слабка розробленість проблеми соціальних суперечностей у суспільствознавстві. Найчастіше такий аналіз зводився до наведення життєвих прикладів, а власне теоретичні питання про виникнення та розв'язання суперечностей не розглядалися.
Враховуючи це, доцільно звернути увагу на вирішення ряду невідкладних методологічних завдань. По-перше, необхідно із діалектичних позицій дати наукову інтерпретацію суперечностей як специфічного явища у державному управлінні, а також органічно включити її до методологічного арсеналу теорії державного управління. По-друге, важливо виявити та ідентифікувати об'єктивно існуючі суперечності за типами, видами й формами прояву з метою обгрунтованого їх врахування у ході цілеспрямового удосконалення державного управління. По-третє, треба розкрити динаміку розвитку суперечностей, аби покращити наукове прогнозування цього розвитку, врахувати вплив на нього економічних, організаційно-правових та інших об'єктивних та суб'єктивних факторів соціального середовища, у якому здійснюється державне управління. Нарешті, доцільно зробити центральним напрямком досліджень державного управління обгрунтування дійових методів і засобів своєчасного розв'язання суперечностей.
На цій основі вдалося б виробити практичні висновки і рекомендації щодо ефективного впливу на суперечності, враховуючи характер, гостроту прояву та прогнозні оцінки їх подальшого розвитку. Іншими словами, йдеться про необхідність створення наукових засад урахування та розв'язання діалектичних суперечностей у державному управлінні як складової частини заходів з формування демократичної, соціальної, правової держави.
2. Сутність державного управління
У вітчизняній та зарубіжній літературі ще не склалося сталого й загальновизнаного поняття державного управління. Одні його трактують з точки зору суті, реального змісту, інші — форм, яких воно набирає і в яких функціонує. Найчастіше воно визначається шляхом відмежування одних від інших видів державної діяльності — вся позазаконодавча та позасудова діяльність держави і становить зміст державного управління. Таке формальне визначення не розкриває справжньої суті державного управління, його призначення.
З позицій юридичної науки, державне управління визначається як виконавча й розпорядча діяльність держави. І це визначення в достатній мірі не розкриває матеріальної суті управлінської діяльності, не вичерпує її змісту, та й саме поняття виконавчої й розпорядчої діяльності потребує уточнення.
Мабуть, більш продуктивним буде підхід з точки зору реального змісту управління як специфічного виду суспільної діяльності, визначення його характерних рис й ознак, не обмежуючись юридичною формальною оцінкою. Подібний підхід характерний для представників загально-соціологічних наукових напрямів, що досліджують проблеми управління. Вони переважно визначають управління як систематично здійснюваний цілеспрямований вплив людей на суспільну систему в цілому чи на її окремі ланки на підставі пізнання й використання властивих системі об'єктивних закономірностей і тенденцій в інтересах забезпечення її оптимального функціонування та розвитку, досягнення поставленої мети. Цим визначенням підкреслюється найголовніше призначення управління — забезпечення функціонування та розвитку суспільства як єдиного цілого, його організуючий характер. Отже, управління — це і є організуюча діяльність держави, що спрямована на виконання її завдань та функцій.
Однак в тлумаченні управління з боку соціологів слід відзначити абстрактно-кібернетичний акцент, що підкреслює найбільш загальні закономірності управління, характерні для всіх керованих систем, зокрема систем соціального (суспільного) типу. Але ця система особливого роду, де сутність процесів управління проявляється не стільки у кількісних, скільки у якісних характеристиках, і абстрактно-кібернетичний підхід до проблем управління в суспільному середовищі не дає адекватного формалізованого опису досліджуваних процесів, оскільки ігнорує їх соціально-свідому природу.
Найсуттєвішим, що відрізняє соціальне управління від інших видів управління (технічного й біологічного), є те, що воно здійснюється шляхом впливу на свідомість і волю, а, отже, інтерес людини для досягнення поставленої мети. А будь-яка цілепокладаюча діяльність людей пов'язана з реалізацією їх інтересу як усвідомленої потреби, що обумовлена їх матеріальним буттям, об'єктивною соціально-економічною структурою суспільства, тобто соціальна мета є явищем суспільної свідомості як вираження загальних потреб та інтересів соціальних груп. Об'єктами управління є соціальна організація суспільства з властивими їй соціальною структурою і соціальними процесами.
Таким чином, спеціальні інститути управління, які в тій чи іншій формі завжди існували в суспільстві, утворювалися для свідомого впливу людей на процеси суспільного розвитку, для регулювання суспільних відносин. Сила і межі цього впливу обумовлюються соціально-економічною природою та ступенем зрілості суспільства.
Тому державне управління як суспільне явище, його форми, методи, принципи, характер обумовлюються завжди і скрізь проблемами суспільного розвитку, що здійснюються в інтересах певних соціальних верств і груп. Дане явище пов'язане з системою суспільних відносин не тільки безпосередньо через реальні управлінські процеси, що відбуваються з приводу суспільного виробництва, але й опосередковано через свідомість, певні форми знань, різні управлінські доктрини, теорії й концепції. Отже, на формування управлінських відносин активно впливають не тільки матеріальні чинники, але й суспільна свідомість, передусім політико-правова та організаційно-управлінська. Причому характер, спрямованість і ступінь впливу на суспільні відносини з боку тих чи інших управлінських поглядів в кінцевому підсумку обумовлені суспільно-політичною природою самих соціальних сил. Саме вони й визначають межі поступовості існуючої в тому чи іншому суспільстві системи знань, серед них і управлінських.