2. Палаты заседают раздельно. В Верховном Совете палаты заседали и решали все вопросы, как правило, совместно.
3. Не предусмотрено наличие Председателя Федерального Собрания (такого рода пост был присущ Верховному Совету).
4. За каждой из палат закреплен самостоятельный перечень вопросов их ведения.
5. В Конституции нет особой статьи, закрепляющей компетенцию, вопросы ведения Федерального Собрания в целом (как это было применительно к Съезду народных депутатов и Верховному Совету).
6. Каждая из палат образует отдельно свои комитеты и комиссии. Ранее в Верховном Совете были общие комитеты Верховного Совета. Палаты Федерального Собрания могут образовывать совместные временные комиссии для разрешения разногласий палат по федеральным законам.
7. Различны полномочия палат и в сфере законотворчества. Федеральные законы принимает Государственная Дума, а Совет Федерации их одобряет[3].
В ч. 3 статьи 95 Конституции установлен численный состав депутатов Государственной Думы. Он является в целом оптимальным для представительного характера парламента. В прошлом Верховный Совет РСФСР (до 1990 года) состоял из 975 депутатов, с 1990 года — Съезд народных депутатов насчитывал 1068 депутатов. Практика деятельности названных органов показала, что такой большой состав не позволяет обеспечить должный уровень работоспособности и деловитости в деятельности органа.
Конституция РФ (ст. 96) устанавливает срок полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ — 4 года и способ ее формирования — избрание. Такой срок полномочий парламентов или их нижних палат признается оптимальным во многих зарубежных странах и позволяет депутатам реализовать свои возможности по представлению интересов народа в законодательной деятельности и при исполнении иных полномочий.
Порядок выборов депутатов Государственной Думы определяется Конституцией РФ, Федеральным законом от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[4].
Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы (далее — федеральные списки кандидатов).
Депутаты Государственной Думы избираются гражданами РФ на основе принципов всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обязательности (периодичности) выборов, альтернативности, законности, гласности в работе избирательных комиссий.
Порядок выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, установленный Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», включает в себя несколько стадий: назначение выборов, образование избирательных округов и избирательных участков, формирование избирательных комиссий, составление списков избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты, предвыборная агитация, голосование, подсчет голосов, определение результатов выборов, их опубликование.
Подготовка и проведение выборов депутатов Государственной Думы, обеспечение реализации и защиты избирательных прав граждан, соблюдения Конституции и законов при проведении выборов возлагаются на избирательные комиссии: Центральную избирательную комиссию, избирательные комиссии субъектов РФ, окружные, территориальные (районные, городские и другие) и участковые избирательные комиссии.
Конституционное закрепление Федерального Собрания как постоянно действующего органа означает, что оно является парламентом Российской Федерации, поскольку только парламенту демократического государства свойственно такое качество, как постоянная деятельность его в пленарном составе. Это качественное свойство федерального парламента существенно отличает его от бывших верховных советов, которые собирались на свои сессии, каждая из которых длилась не более 2-4 дней. При такой работе говорить о нормальном процессе законотворчества было бы ошибочным. Только непрерывная работа Федерального Собрания обеспечивает планомерную работу по выполнению программы законотворчества парламента Российской Федерации. Парламентские каникулы не изменяют общей оценки Федерального Собрания как постоянно действующего парламента Российской Федерации.
Такой характер деятельности Федерального Собрания закреплен в регламентах обеих палат Федерального Собрания.
Регламент Государственной Думы устанавливает, что Государственная Дума собирается на сессии, как правило[5]:
а) весною — с 12 января по 20 июня;
б) осенью — с 1 сентября по 25 декабря (ч. 1 ст. 40 Регламента Государственной Думы).
В соответствии с ч. 2 ст. 99 Конституции РФ Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Ни Конституция, ни Регламент ГД не указывают на конкретные причины досрочного созыва Государственной Думы на ее внеочередные заседания. Видимо, правильным будет утверждение о том, что причины внеочередных заседаний вновь избранной Государственной Думы должны быть очень серьезными.
Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат (ч. 3 ст. 99 Конституции РФ; ч. 2 ст. 32 Регламента ГД). В дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя ее заседания могут вести поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними (ч. 2 ст. 32 Регламента).
Конституция РФ предусматривает, что с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются (ч. 4 ст. 99). Трудности реализации этой нормы обусловили запрос Государственной Думы в Конституционный Суд РФ о толковании указанных положений Конституции РФ. Государственная Дума усмотрела неопределенность в понимании приведенных положений Конституции РФ в части, касающейся момента прекращения полномочий Государственной Думы в случае ее роспуска Президентом РФ. По мнению Государственной Думы, ее полномочия в таком случае прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, поскольку Конституция РФ не устанавливает какого-либо иного момента прекращения полномочий Государственной Думы, кроме названного в статье 99 (ч. 4) Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ пришел к следующему выводу: роспуск Государственной Думы Президентом РФ означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом РФ, Советом Федерации, другими органами государственной власти[6].
Принцип раздельного заседания палат обусловлен федеративным государственным устройством России. Федеральное Собрание состоит из Совета Федерации, где представлены субъекты Федерации и Государственной Думы, являющейся палатой общенародного представительства. Поэтому у палат и различная компетенция, они относительно независимы друг от друга, самостоятельно осуществляют свои законодательные полномочия и определяют внутренний порядок деятельности, принимая каждая свой регламент (ч. 4 ст. 101 Конституции РФ).
Раздельное осуществление палатами своих полномочий не исключает возможности образования ими на паритетной основе согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий (ст. 105 Конституции РФ). Однако решения согласительных комиссий принимаются раздельным голосованием представителями каждой палаты.
Принцип открытости заседании палат — проявление демократичности российского парламента. Народ должен знать как работают его избранники. Доверие к власти — существенный фактор ее авторитета и влияния. Так, в странах с многовековыми традициями парламентаризма (Великобритания, Италия) имеются даже специальные трибуны для публики.
В России открытость заседания палат парламента обеспечивается через освещение средствами массовой информации и публикации стенограмм заседания в соответствующих бюллетенях.
На заседания по решению палат приглашаются представители государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для представления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым вопросам.
Присутствие представителей средств массовой информации на открытых заседаниях палат допускается при условии их аккредитации.
Президент, его полномочные представители в палатах, председатели и члены Правительства, Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, председатель Счетной палаты и его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор, председатель Центральной избирательной комиссии, вправе присутствовать на любых открытых и закрытых заседаниях палат.
Закрепив в качестве общего правила принцип открытости заседания палат, Конституция РФ допускает возможность каждой палате сделать из этого правила исключение.
Закрытые заседания проводятся в интересах неразглашения государственной или иной охраняемой законом тайны или в случаях, если по мнению палаты разглашение материалов заседания палаты или парламентских слушаний нежелательно.
Так, Регламент Совета Федерации в ст. 162 закрепляет возможность обсуждения в закрытом режиме вопросов использования Вооруженных Сил России за ее пределами.
Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, участвующих в голосовании, но не менее, чем 46 голосами.