Под правовым регулированием государственной службы специалисты в области служебного права понимают нормативно-организационное воздействие на служебные отношения в процессе их становления, с целью их охраны, упорядочения и развития в соответствии с потребностями государства и общества.
Механизм правового регулирования государственной службы включает систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства на становление и развитие государственно-служебных отношений. К основным элементам механизма относятся правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание, юридические факты, акты применения права, а также акты реализации прав и обязанностей государственных служащих.
Под источниками законодательства о государственной службе специалисты Российской Федерации понимают нормативные правовые акты, регулирующие организацию государственной службы и правовое положение государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственность государственных служащих, основания прекращения государственно-служебных отношений и другие вопросы.
Источниками правового регулирования построения и функционирования государственной службы являются, прежде всего, Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Конституционное право играет принципиально важную роль в правовом регулировании государственной службы: во-первых, нормы конституционного права, устанавливающие основные принципы политического устройства государства, систему органов государственной власти, предметы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов, определяют исходные параметры формирования и функционирования государственной службы; во-вторых, нормы конституционного права, регулирующие общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением государственной власти и в процессе ее реализации, являются предметом деятельности государственной службы.
Нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется на двух уровнях - федеральном и субъектном. При этом следует исходить из того, что п. 4 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет следующее разграничение функций и полномочий по правовому регулированию служебных отношений: «правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находится в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации».
Статья 5 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает систему нормативных правовых актов, из которых складывается весь массив законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации, включая в их число такие акты как:
1) Конституция Российской Федерации;
2) Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе
государственной службы Российской Федерации»;
3) Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
4) другие федеральные законы;
5) указы Президента РФ;
6) постановления Правительства РФ;
7) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
8) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.
В настоящее время в Московской области принят пакет нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы. К их числу необходимо отнести, прежде всего, законы Московской области, среди которых главенствующее положение занимает Устав Московской области от 11 декабря 1996 года № 55/96-ОЗ (в ред. Закона МО от 24 декабря 2007 г. № 31/2007-ОЗ. Ст. 31 Устава посвящена регулированию отношений на государственной гражданской службе Московской области, в ней содержатся определения понятий государственной гражданской службы (ч. 1) и государственного гражданского служащего (ч. 2). В ч. 3 ст. 31 установлена система принципов государственной гражданской службы Московской области.
Базовым актом, регулирующим отношения на государственной гражданской службе Московской области является Закон Московской области № 39/2005-ОЗ «О государственной гражданской службе Московской области» от 11 февраля 2005 г. (ред. от 29 марта 2008 г.). В нем в соответствии с нормами Федерального закона № 79-ФЗ урегулированы такие вопросы, как должности государственной гражданской службы Московской области; реестр должностей государственной гражданской службы Московской области, и реестр государственных гражданских служащих Московской области, классные чины гражданских служащих, замещающих должности государственной гражданской службы Московской области, высшей и главной групп, квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности гражданских служащих Московской области, социальные гарантии гражданским служащим, вопросы формирования кадрового резерва, управления государственной гражданской службой Московской области.
Кроме того в Московской области приняты законы, регулирующие некоторые вопросы правового статуса служащих и управления службой. Такими актами являются: Закон Московской области от 12 мая 2005г. № 120/2005-ОЗ (в ред. 28 декабря 2007 г.) «О классных чинах государственной гражданской службы Московской области»; Закон Московской области от 14 декабря 2007 г. № 215/2007-ОЗ «О Совете по вопросам государственной гражданской службы Московской области и муниципальной службы в Московской области».
В отдельную группу законодательных актов субъектов Российской Федерации необходимо выделить законы, регулирующие социальные гарантии государственных гражданских служащих, к их числу относятся: Закон Московской области от 12 июля 2002 г. № 66/2002-ОЗ (в ред. Закона МО от 24 июля 2007 г. № 136/2007-ОЗ) «О пенсии за выслугу лет лицам, замещающим государственные должности Московской области, государственным служащим Московской области, государственным гражданским служащим Московской области и лицам, замещавшим должности в органах государственной власти Московской области»; Закон Московской области от 2 октября 2003 г. № 116/2003-ОЗ (в ред. от 28 декабря 2007 г.) «О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Московской области и должности государственной гражданской службы Московской области»; Закон Московской области от 11 февраля 2005 г. № 40/2005-ОЗ «О порядке и условиях предоставления ежегодных дополнительных оплачиваемых отпусков государственным гражданским служащим Московской области» Закон Московской области от 5 октября 2006 г. № 168/2006-ОЗ «Об улучшении жилищных условий государственных гражданских служащих Московской области»; Закон Московской области от 4 декабря 1997 г. № 63/97-ОЗ (в ред. от 12 июля 2004 г.) «О порядке исчисления стажа государственной службы государственных служащих Московской области»).
Помимо законов, отношения на государственной гражданской службе Московской области регулируются подзаконными актами: постановлениями Московской областной Думы и актами Губернатора и органов исполнительной власти Московской области, к примеру, Постановление Московской областной Думы от 27 июня 2007г. № 11/12-П «О Положении о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Московской области в аппарате Московской областной Думы», Постановление Губернатора Московской области от 31 июля 1997 г. № 197-ПГ «Об утверждении Положения и структуры Управления государственной и муниципальной службы Московской области» и другие.
В целом можно отметить, что в рамках проведения реформы государственной службы в Московской области как субъекте Российской Федерации сформирована необходимая правовая база, и она находится в постоянном развитии, что обусловлено совершенствованием федерального законодательства, с одной стороны, и объективными потребностями практики проведения реформы, с другой. Наглядным тому примером являются последние изменения в Закон «О государственной гражданской службе Московской области», внесенные 28 декабря 2007г. и 29 марта 2008г., которые уже вступили в законную силу.
Однако существует проблема, которая напрямую затрагивает права государственных гражданских служащих Московской области, - не опубликование ряда актов по вопросам государственной службы, к примеру, Постановление Московской областной Думы от 17 октября 2007 г. № 8/21-П «Порядок работы аттестационной комиссии», «Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Московской области в аппарате Московской областной Думы» не опубликованы официально, хотя регулируют важные процедурные вопросы, без которых невозможна реализация ряда прав гражданских служащих.
Глава 2. Особенности правового регулирования отношений на государственной гражданской службе Московской области
В юридической литературе под должностью понимают учрежденную в установленном порядке структурную единицу того или иного органа, учреждения, предприятия, организации, определяющую содержание и объем полномочий занимающего ее лица. Также должность определяют как «юридически установленный для одного лица объем функций и правомочий по участию его в реализации компетенции соответствующего юридического лица (органа учреждения, предприятия)».
С помощью должностей обеспечиваются персонализация управленческих функций и правообязанностей, четкое разделение труда в аппарате, индивидуализация ответственности.