Нерешенность проблем организации местного самоуправления потребовала дальнейшей модернизации данного института, которая началась 6 октября 2003 г. с принятием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По мнению а, становление в нашей стране местного самоуправления не должно восприниматься как этап очередного реформирования институтов власти, носящего поверхностный характер, примеров чему в нашей истории было предостаточно. Цель всех нынешних изменений видится в том, что местное самоуправление должно реально заявить себя в качестве важного, самостоятельного и полноправного звена в системе публичной власти.
В мировой практике, в том числе в России, существуют определенные модели формирования и развития местного самоуправления. Они отличаются своим отношением к государству, что влияет на определение понятия местного самоуправления: автономное местное самоуправление (англосаксонская модель) или зависимое от органов государственной власти, совместно с ними осуществляющее государственные функции и задачи местного значения (континентальная модель).
Необходимость анализа зарубежного опыта формирования и развития системы местного самоуправления приобретает для России практический смысл, поскольку проблемы, с которыми она столкнулась, представляют собой проявление неких общемировых тенденций. Однако отмечено, что модели местного самоуправления без учета политической культуры, исторических традиций и многоэтничной гражданской общности в России являются ошибочными.
Мировой опыт выработал различные модели местного самоуправления. Системы управления периодически изменяются в зависимости от экономико-политического развития территорий и иных обстоятельств. Нововведением в практике местного самоуправления в странах-участницах Европейского союза считается действие принципа общей компетенции в сочетании с принципом субсидиарности, которые являются очень важными, поскольку не существует какого-то общего критерия для определения роли, ответственности и функций местного управления, признаваемого во всех государствах Европы.
В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от целого комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей территории. Оно наиболее полно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственным источником власти является народ.
В большинстве цивилизованных стран в административно-территориальных единицах публичная власть реализуется не государственными органами, а местным населением непосредственно или образуемыми им органами и соответствующим образом избираемыми или назначаемыми должностными лицами.
Эта власть приобретает свойства самоорганизованной публичной власти, осуществляющей управленческие функции, признаваемые и юридически закрепляемые центральной властью. На муниципальном уровне управляющая система непосредственно связана с объектом управления, который является общим для местного населения.
В связи с этим в местном самоуправлении парламентский принцип отделения управления от правотворчества и исполнения почти не применим. Поэтому в законодательстве развитых зарубежных стран муниципалитеты закреплены как корпорации публичного права, т.е. учреждения, обладающие правами публичного учреждения (субъекта административно-правовых отношений) и правами юридического лица (США, Великобритания и др.). В этом и проявляется их правовая природа как организаций публичной власти на местах. И хотя условия становления, развития и эволюции этого института были различными в соответствующих странах, в целом их политико-юридическая сущность и функции одинаковы.
Что касается Российской Федерации, то выделены тенденции, ориентированные на общественную теорию и англосаксонскую модель местного самоуправления. Выбор такой модели разрывает историческую преемственность и традиции Советов, хотя внешне иногда создается впечатление, что современная система российского местного самоуправления их в некотором смысле продолжает. Однако фактически в ее чистом виде в Российской Федерации данная модель не может быть реализована, поскольку она рассчитана на более экономически развитые страны с более высокой политической активностью населения, нежели в России.
В Российской Федерации на современном этапе прослеживаются некоторые тенденции укрепления вертикали власти, которые необходимы на данном пути развития с целью недопущения произвола. В данном контексте автор выявил некоторые черты модели континентальной. При этом отмечено, что государственно-правовая природа местного самоуправления определяется не только децентрализацией публичной власти, но и организацией власти в принципе. Прежде всего, местное самоуправление должно быть результативным в функциональном отношении. Решение данного вопроса во многом зависит от принятого органами государственной власти законодательства о местном самоуправлении.
Муниципальная власть должна совместно с органами государственной власти управлять и государственными, и местными делами, исходя не только из местных интересов, особенностей и традиций, но и из общегосударственных. При этом управление на местах должно осуществляться только на основе закона. В государстве должна действовать единая концепция местного самоуправления иначе идея местного самоуправления может оказаться невостребованной. Тогда будет достигнуто единство в управлении на территории всей страны, и произойдет сокращение разрыва между обществом и органами государственной власти. Общим итогом рассуждений специалистов по зарубежному и отечественному местному самоуправлению, по мнению а, является признание того факта, что вопросы местного значения неотделимы от государственных интересов, не остаются и не могут оставаться без влияния государства. Именно поэтому вопросам местного значения придается легитимность на общегосударственном уровне.
Таким образом, модель развития местного самоуправления в России можно охарактеризовать как смешанную, сочетающую в себе черты англосаксонской и континентальной моделей.
Глава 2. Правовое регулирование местного самоуправления в современной России
Систематизация нормативных правовых актов о местном самоуправлении осуществлена в соответствии с положениями ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Автор выделил международно-правовые акты и национальное законодательство, которое в свою очередь включает 3 уровня правового регулирования: федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный. Правовые акты были систематизированы по объекту правового регулирования, к примеру, определяющие территориальные основы местного самоуправления, регулирующие формы непосредственной демократии на местах, вопросы организации муниципальных органов, муниципальной службы и т.д.
Реформа законодательных основ местного самоуправления, начатая по инициативе Президента Российской Федерации и включающая в себя принятие Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», была обусловлена необходимостью приблизить органы местного самоуправления к населению, обеспечив при этом их реальную способность эффективно хозяйствовать на своем уровне. Пока сделаны лишь первые шаги на пути этой реформы. Федеральный закон от 6 октября 2003г. предусматривает длительный переходный период до введения его в действие в полном объеме. Кроме того, потребуется ещё несколько лет, прежде чем в развитие этого Закона будут приняты иные федеральные законы и на их основе – законы субъектов Федерации, будут внесены изменения в сотни тысяч нормативных актов муниципальных образований.
Федеральный закон № 131-ФЗ уже не рамочно, а детально, через императивное обязывание решил многие сущностные вопросы организации местного самоуправления на всей территории России. И все же не все вопросы были урегулированы данным нормативным правовым актом, в связи с чем 31 декабря 2005г. Президентом Российской Федерации был подписан еще один подготовленный по его поручению Федеральный закон 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Эти законы сформировали определенный массив полномочий по предметам совместного ведения. Отмечено, что предусмотренное Федеральным законом № 199-ФЗ расширение вопросов местного значения осуществлялось без соответствующего финансово-экономического обоснования и без внесения соответствующих поправок в бюджетное и налоговое законодательство в части увеличения доходов местных бюджетов, что ведет к нарушению баланса между доходами и расходами органов местного самоуправления.
По мнению а, столь существенное расширение вопросов местного значения и отсутствие достаточных для их решения средств местных бюджетов на практике может привести к тому, что ряд вопросов местного значения решаться в полной мере не будут, что в свою очередь, приведет на практике к обращениям населения с заявлениями и жалобами, в том числе в судебные инстанции.