США придерживались практики скорейшего заключения соглашений с новым независимым государством о договорах, которые будут применимы между ними . СССР и Россия не имели соответствующих проблем и заключали с новыми государствами новые договоры.
Новому независимому государству предоставлено право путем уведомления о правопреемстве установить свой статус в отношении участия в многостороннем договоре. Для этого достаточно лишь уведомления. Это положение не применяется, если установлено, что применение этого договора в отношении нового независимого государства несовместимо с объектом и целями этого договора. Новое независимое государство может также путем уведомления стать договаривающимся государством в отношении многостороннего договора, не вступившего в силу. Если государство-предшественник подписало многосторонний договор под условием его ратификации или принятия, то новое государство может ратифицировать или принять его. В этих случаях также действует правило, касающееся несовместимости участия нового государства с объектом и целями договора.
Когда новое независимое государство устанавливает свой статус в качестве договаривающегося государства или участника многостороннего договора, то оно рассматривается как сохраняющее любую оговорку к этому договору, которая была действительной в отношении территории, являющейся объектом правопреемства. Исключением является случай, когда новое независимое государство выражает иное мнение.
Уведомление о правопреемстве делается в письменной форме. Сделавшее его государство считается участником договора с момента правопреемства или с момента вступления договора в силу, если последнее наступит позднее.
Положение двусторонних договоров несколько отлично от многосторонних. Двусторонний договор, который находился в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства, будет применяться временно в отношениях с любым участником, который согласится с этим. В случае, если двусторонний договор применялся временно, то он будет продолжаться в таком качестве применяться в случае согласия участников (ст. 28 Конвенции о правопреемстве).
Практике новых независимых государств известны случаи правопреемства при объединении. Во Временной конституции 1958 г. Объединенной Арабской Республики, образовавшейся в результате объединения Египта и Сирии, говорилось: "Соглашения и договоры остаются в силе в тех региональных рамках, которые были установлены для их осуществления в момент их ратификации в соответствии с нормами международного права" .
В 1964 г. Танганьика и Занзибар образовали новое государство - Танзания. Генеральному секретарю ООН было сообщено о том, что для Объединенной Республики Танзания "все международные договоры и соглашения между Республикой Танганьики или Народной Республикой Занзибара с другими государствами или международными организациями останутся в силе в региональных границах, предусмотренных при их заключении" .
В приведенных случаях объединившиеся государства сохраняли значительную автономию, что давало возможность применять договоры на соответствующей части территории нового государства. Что же касается объединения государств в единое правовое поле, то такой подход едва ли приемлем.
3. Объединение и отделение государств
Анализ практики государств в случае объединения не давал единого четкого критерия правопреемства. Анализируя практику объединения таких государств, как Германская Федерация 1871 г., Швейцарская Федерация 1848 г. и других, ученые пришли к выводу, что имеет значение то обстоятельство, является ли государство-преемник федеральным или унитарным государством. Отмечалось, однако, что и при этом последствия могут быть разными.
В этом отношении представляет интерес практика Советского государства. При включении другого государства в качестве части унитарного государства большинство его договорных обязательств утрачивают силу. Исключение составляют договоры, например, о госграницах, некоторые финансовые обязательства. Аннулируются также договоры, регулировавшие отношения государства-предшественника с государством-преемником. Свидетельством тому может служить Декрет ВЦИК от 22 декабря 1922 г. о признании утратившими силу некоторых договоров, заключенных с Дальневосточной Республикой .
В Договоре об образовании СССР 1922 г., в Конституции СССР 1924 г. сказано, что представительство Союза в международных отношениях подлежит ведению Союза. Ссылаясь на эти акты, НКИД заявил, что на него "возложено ведение от имени Союза всех его международных отношений, в том числе проведение в жизнь всех заключенных вышепоименованными Республиками с другими государствами договоров и соглашений, которые сохраняют НА ТЕРРИТОРИЯХ СООТВЕТСТВУЮЩИХ РЕСПУБЛИК СВОЮ ПРЕЖНЮЮ СИЛУ" . Аналогичные ноты были вручены НКИД УССР, БССР и ЗСФР представителям иностранных государств в 1923 г.
С учетом существующей практики Конвенция о правопреемстве в отношении договоров установила следующие правила. В случае объединения государств находящийся в силе для любого из них договор сохраняет свою силу и для государства-преемника. При этом, разумеется, стороны могут договориться об ином (ст. 34).
Как видим, Конвенция подтвердила принцип континьюитета договоров. При этом особое внимание уделено праву государств на добросовестные переговоры в целях определения статуса договоров государства-предшественника. Все это подтверждает, что институт правопреемства можно рассматривать как международно-правовую гарантию обеспечения надежности договорных отношений в случае изменений в статусе сторон.
Любой договор государства-предшественника применяется только в отношении той территории государства, для которой он имел силу в момент правопреемства. В случае многостороннего договора государство-преемник делает уведомление, что он будет применяться в отношении всей его территории. Это положение не применяется, если выясняется, что применение договора ко всей территории несовместимо с его объектом и целями.
Аналогичным образом государство-преемник может путем уведомления определить свой статус в качестве договаривающегося государства многостороннего договора. В случае подписания многостороннего договора одним из государств-предшественников государство-преемник может его ратифицировать или принять.
В случае, если от государства отделяются части территории и образуют новое или новые государства, то независимо от продолжения существования государства-предшественника любой договор, заключенный предшественником, сохраняет свою силу в отношении каждого из них. В случае продолжения существования государства-предшественника любой из ранее заключенных им договоров продолжает находиться для него в силе. Исключением являются случаи, когда соответствующие государства договорились об ином и когда договор относится лишь к одной из отделившихся территорий.
Из сказанного следует, что Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров, как и Конвенция о праве договоров, особое внимание уделила обеспечению надежности, устойчивости договоров. Этот момент не раз отмечался в литературе . Тем не менее приведенные нормы далеко не всегда находят подтверждение в практике. В большинстве случаев политические договоры прежних государств прекращают свое существование, другие договоры подлежат пересмотру с участием сторон, полностью сохраняют свою силу так называемые локальные договоры, в первую очередь договоры о границах.
В результате Конвенция о правопреемстве в отношении договоров подверглась значительной критике. Такой авторитет в рассматриваемой области, как Д. О'Коннелл, отметил, что Конвенция, в стремлении пересмотреть право, исходила из неправильного представления, из признания особого значения специальной проблемы деколонизации, в результате чего весь интеллектуальный контекст был неправильно отражен .
Время от времени в литературе и на практике возникает вопрос об "автоматическом правопреемстве". Утверждается, что оно применяется прежде всего в отношении многосторонних конвенций о правах человека. Соответствующее мнение было изложено Боснией-Герцеговиной в деле против Югославии (предварительные возражения). Оно касалось применения Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него . В этой связи Международный суд счел, что он не будет вдаваться в обсуждение вопроса о существовании принципа "автоматического правопреемства", применяемого к некоторым видам международных договоров. Тем не менее Суд процитировал положение, высказанное им в 1951 г. в отношении Конвенции о геноциде: "Полное исключение из этой Конвенции одного или более государств не только ограничило бы сферу ее действия, но также представляло бы отход от влияния моральных и гуманитарных принципов, которые лежат в ее основе".
Об "автоматическом правопреемстве" можно говорить, имея в виду многосторонние договоры, устанавливающие общие нормы международного права. Их положения будут действительны в качестве обычных норм. Это касается не только договоров о правах человека и гуманитарном праве. Так, положения Венских конвенций о дипломатическом и консульском праве являются обязательными для любого государства.