Носителем суверенитета любого национально-государственного образования является его народ или народы, объединенные в едином государстве. Если государство демократическое, то оно выступает как политико-правовая организация народа и выразитель его суверенитета. Совершенно очевидно, что нельзя гoворить о существовании любого национально-государственного образования без суверенитета (или суверенности), носителем которого является народ или народы, объединенные в это образование.
Такой подход имеет важное значение для определения исходных принципов федеративного национально-государственного устройства, ибо разные толкования суверенитета республик, иных национально-государственных образований превращаются в абстракцию, о чем свидетельствует история Союза ССР. В Конституциях 1936, 1977 гг. суверенитет приписывался лишь союзным республикам. В Законе СССР "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации" он был признан также за автономными республиками, хотя и без соответствующей поправки в Конституции СССР.
Несколько иначе по форме, но аналогично по содержанию данный вопрос нашел отражение в Конституции РСФСР. После принятия Декларации о государственном суверенитете в автономных республиках на Ш Съезде народных депутатов РСФСР было внесено изменение в Конституцию РСФСР путем изъятия слова "автономные", но оставлен открытым вопрос об их суверенитете. Здесь также проявилась половинчатость и неопределенность к такому важному вопросу национальной политики, как организация многонационального государства. Не случайно, что так трудно шел процесс выработки договорно-конституционных основ реформы Российской Федерации.
Различный подход к решению этой проблемы обозначен в действующей Конституции Российской Федерации и конституциях республик — субъектов Российской Федерации. В федеральной Конституции отсутствуют положения о суверенитете республик, в то время когда в конституциях последних он закреплен. На этом основании иные политики и теоретики проповедуют приоритет суверенитета республик.
Как отмечает Б. Крылов, "превратно толкуя понятия суверенитета, путая понятия государственного суверенитета, суверенитета народа и нации, некоторые лица стали утверждать, что республики не обязаны сочетать свои полномочия и интересы с полномочиями и интересами других субъектов Российской Федерации, а также полномочиями и интересами России в целом. При этом пренебрегали тем, что Российская Федерация суверенное государство, созданное многонациональным единством всех населяющих ее народов.
Некорректное понимание сущности суверенитета привело к тому, что отдельными лицами он стал рассматриваться как свойство отдельного этноса, скажем, татар,
башкир, тувинцев и т. д., прежде всего этноса, в названии которого использовано наименование той или иной республики. Народ, давший имя республике, стал рассматриваться некоторыми националистами как народ, имеющий какие-то особые права"[17].
Существует мнение, что суверенитет республик, входящих в федерацию первичен, ибо республики по своему усмотрению договариваются о том, какие полномочия передавать федеральным органам. Безусловно, объем и пределы полномочий федеральных органов определяются от заключенного между республиками и другими субъектами договора об образовании федерации. В этой связи бесспорно, что субъекты федерации выступают как источники, основоположники образования федерации и ее суверенитета. Что касается "первичности", то она определяется предметами ведения и компетенциями федеративного государства и субъектов федерации. Исходя из этого, очевидно, что государственный суверенитет является "первичным" (более значимо функционирующим) и принадлежит ' Российской Федерации, а не ее субъектам.
Бытует также мнение, что может быть государства в государстве и следовательно — суверенитет в суверенитете. "Если же государство входит в состав другого государства, отмечает Р.Ю. Мюллерсон, — то потеря, а не просто ограничение суверенитета, неизбежна. Суверенитет не просто независимость государства, которая всегда относительна. Суверенитет предполагает их неподчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями"[18].
С таким мнением трудно согласиться, так как его основным аргументом служит проблема соподчиненности. Между тем главная цель объединения ряда государств в единое федеративное государство — не установление подчиненности друг другу, а союз между ними в целях обеспечения более эффективного их функционирования и развития. Они образуют новое, общее для всех суверенное государство, наделив его высшей компетенцией в осуществлении внутренней и внешней политики.
При этом каждый субъект федерации сохраняет свое политико-правовое качество суверенной государственности, но его суверенитет в определенной мере ограничивается в рамках переданных федеральным органам компетенций, равно как и ограничен суверенитет последних компетенцией ее субъектов. Но эти ограничения не равнозначны для определения места и роли федерации и ее субъектов и обеспечения полнокровного функционирования суверенного государства.
Суверенитет прерогатива государства и реализуется его высшим органом власти, им не могут быть наделены все структуры местных органов. В федерации суверенитет определяется рамками правовой компетенции федеративного государства и входящих в его состав государственных образований. Поэтому с точки зрения научной чистоты и определения реального соотношения статусов федерации и ее субъектов следует конституционно разграничить понятия «государство» и «государственность» (соответственно, «суверенитет» и «суверенность»).
В мировой практике и в Российской Федерации (как и в бывшем Советском Союзе) члены федерации независимо от степени их самостоятельности в решении вопросов своей внутренней и внешней жизнедеятельности по объективным причинам не могут иметь все институты классического государства. В полном объеме они создаются на основе договора объединяющихся в единое федеральное государство народов.
При всех различиях в политико-правовой теории, проявившихся в разное время и в разных странах, можно считать, что сложилось единое понимание суверенитета в демократическом обществе как свойства государства, проявляющегося в функциях государственных органов власти и их практической реализации. Суверенитет выражает сущность и масштабность правовой компетенции во внутренней и внешней политике государственного (национального) образования.
Суверенитет — понятие политико-правовое, отражающее полновластие государства, его самостоятельность и независимость в экономически, социальных и других сферах жизни. Поэтому, если есть государство (национально-государственное образование), то оно должно обладать определенным суверенитетом. Иначе говоря, если есть государство (или государственность), то оно уже суверенно.
В этой связи заметим, что в конституциях большинства стран мира нет провозглашения суверенитета данного государства, но существует положение об олицетворении им суверенитета народов.
Суверенитет государства (тем более государственности) нельзя абсолютизировать. В международной практике (в том числе в период становления буржуазной государственности) не было и не может быть абсолютного суверенитета, тем более в многонациональном едином федеративном государстве.
Абсолютизация суверенитета и провозглашение безграничной независимости — лишь утопия. Нельзя отождествлять самостоятельность" государства с его полной независимостью[19]. Построенная на идее абсолютного суверенитета и независимости политика ряда государств не способствует естественно-историческому развитию своих народов в системе международного сообщества.
Современная действительность свидетельствует, что все страны мира обладают ограниченным суверенитетом, исходя хотя бы из того, что они являются членами ООН, входят в различные региональные межгосударственные организации и ряд своих компетенций делегируют им. Кроме того, интенсивный процесс интеграции и сближения различных стран усиливает их взаимосвязь и взаимозависимость, обусловливает неизбежные компромиссы и согласования интересов, а порой вынуждает частично поступиться ими во имя обеспечения общественного прогресса. Кроме того, как малые государства, так и крупные державы обязаны соблюдать принципы международного права, Устава ООН и других межгосударственных договорных обязательств. Иначе говоря, суверенитет "в чистом виде" не существует, а частичное самограничение суверенных прав не означает утраты суверенитета.
Отметим далее, что практическая реализация суверенитета национально-государственных образований малых народов по своему объему и содержанию не может быть "равномасштабной" с суверенитетом больших государств в силу различия их социально-экономического, территориального и людского потенциала. Суверенитет — не просто свойство государства, но еще и способность его реализации.
Обусловленные в реальной жизни разные возможности реализации суверенитета разными государствами, в том числе многонациональным государством, не должны быть заложены в его конституции или ином законе. Интересы же всех народов и субъектов федерации требуют приоритетного признания и укрепления общегосударственного суверенитета, особенно в сфере международной жизни и обеспечения безопаности страны.
Разумеется, в рамках мирового сообщества и при наличии отмеченных объективных факторов реально существует достаточно полный суверенитет различных стран, тем более их государственная власть во внутренней жизни в полной мере сохраняет свое верховенство. Но когда речь идет о федеративном государственном устройстве, то не может быть тождества между общегосударственным (федеральным) суверенитетом и суверенитетом федерации.