Выборный представительный орган местного самоуправления по предложению администрации утверждает местный бюджет, вводит или отменяет местные налоги и сборы, а также принимает положение (устав) о местном самоуправлении, контролирует деятельность главы местного самоуправления. В соответствии с Указом Президента РФ "О гарантиях местного самоуправления" от 22 декабря 1993 г. № 2265 перечень полномочий этого представительного органа является исчерпывающим. Остальные полномочия, предусмотренные законом, реализует местная администрация. Указом установлено, что глава администрации вправе выносить на референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях представительного органа, управлять муниципальным хозяйством, распоряжаться имуществом и объектами муниципальной собственности, разрабатывать местный бюджет, обеспечивать его исполнение, быть членом представительного органа местного самоуправления.
Все делегированные населением местному самоуправлению полномочия реализует представительный орган или выборное должностное лицо, которое граждане контролируют сами (через сходы) либо создав специальную структуру. Возможен и смешанный вариант, когда население избирает и представительный орган, и главу муниципального образования, полномочия между которыми поделены примерно так: первый принимает решения, имеющие обязательную силу, в том числе по управлению муниципальными финансами, регламентирует управление хозяйством, обладает правом преодоления вето главы муниципального образования на свое решение (две трети голосов). Глава муниципального образования управляет муниципальным хозяйством, формирует исполнительные органы, назначает соответствующих должностных лиц, имеет право вето на решения представительного органа.
Практика показывает, что такая модель эффективна в крупных городах. Когда к ней прибегают малые города, не исключены конфликты между мэром и представительным органом в силу малой численности депутатов и естественного стремления того и другого сосредоточить в своих руках всю полноту власти. Для малых и средних городов, крупных сельских поселений лучше, чтобы представительный орган имел все полномочия местного самоуправления, формировал исполнительные структуры, избирал или назначал должностных лиц.
В небольших муниципальных образованиях (сельских поселениях), где круг решаемых вопросов местного значения незначителен, представительские и исполнительные полномочия могут быть сосредоточены в одних руках - у выборного должностного лица (старосты). Но население должно иметь право решать наиболее принципиальные вопросы и контролировать старосту, который руководит исполнительным органом, периодически отчитывается перед населением и может освобождаться от должности решением сельского схода или сельского референдума.
С конституционной точки зрения местное самоуправление составляет часть органов управления регионов, поскольку их полномочия исходят от регионов. Понятие «регион» происходит от лат. regio – область, район. Региональное управление – деятельность региональных органов власти, направленная на создание наиболее благоприятных условий для населения[1]. Наиболее четко региональное управление прослеживается в рамках субъекта РФ.
Основы взаимоотношений между местными органами и субъектами РФ сложились согласно доктрине, что местные органы черпают свои полномочия у законодательного собрания субъекта, т.е. они создаются на основе законодательства субъекта и обладают правами, определяемыми этим законодательством. Тем не менее местные власти располагают определенным уровнем самостоятельности.
Органы местного самоуправления делятся на органы общей компетенции, т.е. местные власти, имеющие полномочия осуществлять множество функций и решать различные вопросы местного значения, и органы специального назначения (функциональные), создаваемые для выполнения какой-либо одной или большего числа функций.
Давая общую оценку системе местного самоуправления с точки зрения ее организации, можно с полной определенностью утверждать, что она является одной из самых сложных[2]. Прежде всего обращает на себя внимание очень большое число административно-территориальных единиц, в масштабах которых создается местное самоуправление.
Другая характерная черта местного самоуправления – это чрезвычайное разнообразие его организационных форм и отсутствие каких-либо единых для всей страны, строго установленных принципов административно-территориального деления, формирования и функционирования местных органов. Это во многом объясняется тем, что вопросы организации местного самоуправления находятся в компетенции регионов и каждый из них самостоятельно и без какого-либо согласования с другими субъектами определяют юридический статус, формы, полномочия и территориальные границы местных органов.
Проблема местного самоуправления является одной из актуальнейших в современной реформируемой России в условиях перехода от тоталитаризма к демократии. Можно выделить четыре аспекта данной проблемы, которые обуславливают ее актуальность и вызывают к ней повышенный интерес.
Первый аспект. Местное самоуправление – основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления демократического правового государства.
Не может быть демократического государства без местного самоуправления. Именно здесь, на нижних этажах государственной пирамиды, государство становится «своим», доступным для каждого гражданина, поскольку строится на трех основаниях – самоорганизации, самостоятельности, самоответственности[3].
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, форму осуществления принадлежащей народу власти. Права гражданина на участие в решении вопросов местного самоуправления являются необходимыми чертами демократического общества и признаны всеми государствами – членами Европейского Совета, который 15 октября 1985 года принял «Европейскую хартию местного самоуправления».
Второй аспект. Местное самоуправление – это право граждан, населения данной территории на самостоятельное заведование местными делами.
Сейчас в регионах многое поняли, что поставленную задачу возродить Россию не решит государство, даже если им будут управлять реформаторы типа Сперанского и Столыпина, ее может решить только народ через низовую самоорганизацию, местное самоуправление, личную и групповую самодеятельность[4]. Только тогда, когда мы сможем влиять на условия жизни в своем доме, в своем микрорайоне, своем городе, мы сможем влиять на положение дел в РФ, а следовательно, станем гражданами демократического общества.
Третий аспект. Местное самоуправление – это форма, способ организации и осуществления населением власти на местах. То есть местное самоуправление способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма местного управления с меньшим бюрократизмом. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельности решения населением вопросов местного значения, различных форм самоуправления.
Четвертый аспект. Как строить местное самоуправление? Самоуправление, как форма осуществления власти, в значительной мере является делом практики, а не только принципов, воплощенных в других странах[5].
Принципиальным вопросом является вопрос о соотношении местного и государственного управления. Анализируя определение местного самоуправления, данное в ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении, следует особо остановиться на формуле о государственных делах, часть которых регулируется и управляется органами местного самоуправления. Эта формула концептуальна и связана с вышеуказанным вопросом, весьма важном для характеристики местного самоуправления именно в России[6].
В отличие от Европейской хартии, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ исходит из того, что органы местного самоуправления решают в первую очередь не государственные дела, а «вопросы местного значения». Но что это за вопросы? Каково их отношение к делам государственным?
К вопросам местного значения можно отнести управление коммунальным хозяйством, муниципальным жилым фондом, местными дорогами, благоустройство, санитарное состояние и другие. На мой взгляд просто блестящий критерий разделения вопросов государственного и местного значения был предложен М.А. Красновым. По его мнению, «государство имеет дело с гражданами, а местная власть – с жителями»[7]. Действительно, ведь, любой гражданин в первую очередь является жителем, и лишь потом участником политических отношений.
Таким образом, с одной стороны, государственные дела весьма важны для «мест», а с другой – локальные не безразличны для государства, поскольку в совокупности определяют состояние общегосударственной деятельности. Кроме того, Российская Федерация определена как социальное государство, т. е. вся политика государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Статья 132 Конституции РФ содержит важный перечень вопросов местного значения. Кроме того, необходимо определить и вопросы государственного значения, в решении которых в соответствии с законодательством принимают участие органы местного самоуправления. Единства взглядов по этому вопросу не наблюдается. Многие нормативно-правовые акты (их проекты) обходят стороной этот вопрос, определяя предметы ведения (компетенцию) местного самоуправления.