На наш взгляд, политическое единство Президента и Правительства нисколько не противоречит конституционной самостоятельности и полноценному функционированию Правительства как высшего исполнительного органа, ответственного перед народом. Безусловно, это требует правового понимания Президентом своего места в системе власти. С точки зрения перспективы развития этих институтов вряд ли оптимальна конструкция системы исполнительной власти, которую возглавляют два высших федеральных органа государственной власти. Как уже отмечалось, у Правительства и Президента как главы государства, образно говоря, разные конституционные статусы и назначение в механизме государственной власти. Функции и полномочия Президента качественно иные, чем правительственные. Специфику Правительства в условиях сегодняшней президентской республики определяет его самостоятельное место в конституционном институировании высших носителей власти, а среди исполнительных органов - то, что оно является органом общей компетенции. Президент в отличие от Правительства не является органом общей компетенции в строго правовом смысле. Характер и объем полномочий главы государства свидетельствует о том, что его регулирующая функция реализуется не столько в принимаемых им нормативных указах, сколько в политических решениях. Президент "рождает" Правительство, формирует, отправляет его в отставку, назначает и освобождает членов Правительства по предложению Председателя Правительства. Эти кадровые полномочия позволяют ему воздействовать на Правительство. Он определяет и стратегический курс государства, и текущую политику, представляет свои взгляды на различные стороны общественной жизни, которые затем становятся основой для разработки правительственной программы.
Деятельность главы государства не ограничивается, однако, взаимодействием с Правительством. Сообразуясь с новыми обстоятельствами, действуя по собственному разумению, Президент не должен забывать главного: все его действия имеют комплексное, интегрирующее значение для государственной власти, оказывают влияние на разные стороны общественного бытия. При необходимости он может поменять состав Правительства, но он не вправе оставить государство без Правительства. Конституционное назначение Правительства и Президента по многим параметрам их деятельности совпадает. Но они функционально разноуровневые и конституционно самостоятельные институты власти. Словом, Правительство - это не принадлежность Президента. В самом деле, и в политическом аспекте можно ли сказать о Правительстве Е. Примакова, что это была команда Президента Б. Ельцина?
Сказанное не исключает необходимости тесного повседневного взаимодействия Правительства и Президента, основанного на единстве общегосударственных задач и целей. Если такого единства нет, Правительство само должно уходить в отставку, не дожидаясь, пока это сделает Президент. Отметим, что такой алгоритм добровольной отставки Правительства пока не сложился. Президент действует, как правило, на опережение. Вообще политическая практика их взаимоотношений зачастую не укладывается в границы Закона. Это вовсе не означает, что она является наиболее оптимальным и эффективным вариантом решения острых проблем, а конституционные положения тормозят движение вперед. Деятельность первого Президента России убеждает в том, что его методы работы с Правительством по принципу "монаршей воли" не всегда согласовывались с конституционными началами развития нашего государства.
Итак, для Президента России предпочтительнее сосредоточиться на объединении усилий государства и общества. Такого нельзя достичь, если Президент предстает в одном лице и как фактический руководитель исполнительной власти, и как глава федерального Правительства, и как гарант Конституции России, и как политический арбитр (посредник) в спорах органов, относящихся к различным ветвям и уровням власти.
Аналогичное замечание касается функции обеспечения согласованного взаимодействия госорганов с учетом соблюдения принципа разделения властей. Реализация ее предполагает равную требовательность, нейтральность и объективность Президента по отношению ко всем государственным органам и к действиям должностных лиц. Президент должен быть фактически дистанцирован от оперативно-распорядительной деятельности Правительства и осуществлять ее только в исключительных случаях. Главный упор при совершенствовании организации деятельности главы государства необходимо сделать на усиление контрольных функций, особенно при нарушении Конституции должностными лицами любого ранга.
Оперативная деятельность Президента в сферах, затрагивающих компетенцию Правительства, в большинстве случаев означает его вмешательство в действия этого органа. При сложнейших задачах управления, многочисленности нестандартных ситуаций, требующих распорядительных решений, Президенту физически невозможно знать все тонкости вопросов, требующих его реагирования. Дача указаний Правительству по текущим делам приводит к неоправданному возрастанию роли Администрации Президента и различных финансово-промышленных группировок.
Поручения Президента по всем направлениям деятельности федерального Правительства распыляют его усилия, отвлекают от главных задач. Не дело главы государства решать за Правительство то, что оно обязано делать в силу своей компетенции. Если за Президентом - стратегическое управление, то за Правительством, органами исполнительной власти - своевременное и безотлагательное принятие распорядительных решений, осуществление стратегического замысла силами государственного аппарата.
Нельзя забывать, что обязанность оперативного управления прямо вытекает из функций и полномочий Правительства, ибо оно по определению реализует государственную политику. Если в прошлые годы многие десятки распорядительных решений Президента Б. Ельцина так и остались невыполненными, то это говорит не столько о слабой исполнительской дисциплине, сколько о невозможности их выполнить (отсутствие средств в бюджете и т.д.).
Для развития гражданского общества не годится спасительная формула наших дней, которая прочно укоренилась в общественном сознании: Президент отвечает за все. Тем самым мы подталкиваем его к действиям в роли главного пожарного России. Президент - глава государства, а не начальник всех госорганов и должностных лиц. Каждый отвечает перед Законом и перед обществом в пределах своей компетенции.
Л.А. Окуньков,
директор Института законодательства
и сравнительного правоведения при Правительстве РФ,
кандидат юридических наук
"Журнал российского права", 2001, N 2
—————————————————————————————————————————————————————————————————————————
*(1) По конституциям зарубежных стран таким полномочием обладает, как правило, глава исполнительной власти: "Правительство определяет и проводит политику нации" (ст.20 Конституции Франции).
*(2) В научной литературе эти органы обычно называют "вспомогательные государственные органы при главе государства" (см. Осавелюк А. М. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран: конституционно-правовой аспект. М.: Юристъ, 1998. С. 87-91).
*(3) Вот пример одного из типичных заблуждений: "Администрация Президента должна представлять собой орган, способный решать важнейшие государственные и политические задачи внутри страны и за ее пределами..." (Вардуль Н. Как Путин будет управлять страной // Коммерсант. 2000. 13 - 14 мая).
*(4) Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2000. С. 344.
кщьфт