Предлагаемое положение находится в соответствии с позицией Верховного Суда РФ, согласно которой при рассмотрении споров, связанных с приватизацией жилья, суд должен проверить, подлежит ли приватизации данное жилое помещение и занимает ли гражданин то помещение, которое он желает приватизировать.
Поскольку установленные вступившим в силу решением суда факты не подлежат дополнительному признанию и доказыванию, теряет смысл и практика предварительного заключения договоров социального найма при наличии судебного решения о признании права на приватизацию. Иное не способствует нормальному гражданскому обороту и создает препятствия к реализации гражданами права на приватизацию[10].
Так, районным судом за С. было признано право на приватизацию занимаемого им жилого помещения, предоставленного еще в 1988 г. на основании служебного ордера.
Во внесудебном порядке администрация заявителю в приватизации отказала, что и послужило основанием для обращения в суд. Предприятие, предоставившее жилое помещение, было ликвидировано в 1994 г., однако акты передачи жилого дома в муниципальную собственность были утрачены. Вынесенным по делу решением было также признано право пользования С. на занимаемое жилое помещение на условиях социального найма. Однако исполнение решения суда заняло более полугода, что было связано с требованиями администрации заключить договор социального найма, для чего предварительно исключить жилое помещение из числа служебных (о чем выносится распоряжение главы администрации), и только потом возможно заключение договора о приватизации. Вместе с тем подобная практика противоречит самому Закону о приватизации, допускающему приватизацию служебных жилых помещений, переданных в ведение органов местного самоуправления, на общих основаниях и - без обращения в суд[11].
Проблема реализации жилищных прав возникает при включении жилого помещения в список жилищного фонда, запланированного к реконструкции. Вместе с тем, согласно закону о приватизации реконструкция жилого помещения основанием для отказа в приватизации не является. Иное возможно исключительно в случае признания дома аварийным. Однако очевидно, что не каждое запланированное к реконструкции жилое помещение является аварийным. Реконструкция может производиться одновременно с капитальным ремонтом и влечет за собой, как правило, изменение фасада здания либо его части.
Иные ограничения на приватизацию регулируются ст. 4 Закона о приватизации, в частности в отношении установления запрета на приватизацию общежитий. Существо запрета на приватизацию жилых помещений в общежитиях связано с тем, что общежития относятся к категории специализированного жилищного фонда и не предназначены для постоянного проживания граждан. Однако в связи с вступлением в силу с 01 марта 2005 г. нового Жилищного кодекса РФ, ст. 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ установлено, что к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданы в ведение органов местного самоуправления, применяются нормы ЖК РФ о договоре социального найма.
То есть законом изменено целевое предназначение предоставленных до вступления в силу нового ЖК РФ жилых помещений в общежитиях. Поскольку указанные нормы закона имеют прямое действие, дополнительного признания пользования жилым помещением в общежитии на условиях социально найма, в том числе путем заключения договора социального найма, не требуется. Факт предназначения жилого помещения для постоянного проживания граждан установлен законом, а значит, такое жилое помещение подлежит приватизации, в том числе с учетом положения ст. 4 Вводного закона, согласно которой впредь до приведения в соответствие с ЖК РФ законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации (в том числе и Закона РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1), они применяются постольку, поскольку они не противоречат ЖК РФ и Вводному закону. Таким образом, принятие более позднего по времени Вводного закона, имеющего большую юридическую силу, чем Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1, ограничило действие ст. 4 последнего о запрете приватизации жилых помещений в общежитиях. Значительное количество граждан, руководствуясь положительными изменениями жилищного законодательства, реализовали принадлежащее им право на приватизацию.
Однако практика диктует свои условия. Так, часть жилых помещений в общежитиях были отнесены местными администрациями со ссылкой на ст. 92 ЖК РФ к числу специализированного жилого фонда. Требования граждан о признании права на приватизацию таких общежитий оставались неудовлетворенными в судебном порядке. Однако суды, на наш взгляд, не учитывали, что статьей 92 ЖК РФ установлено, что отнесение жилых помещений к специализированному жилищному фонду осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. № 42 были утверждены Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду[12].
Согласно п. З Правил отнесение жилых помещений к специализированному жилищному фонду не допускается, если жилые помещения заняты по договорам социального найма, найма жилого помещения, находящегося в государственной или муниципальной собственности жилищного фонда коммерческого использования, аренды. В связи с действием ст. 7 Вводного закона, Правилами установлено, что отнесение общежития к специализированному жилому фонду возможно в случае, если они не заняты гражданами на условиях социального найма, т.е. исключительно после расселения проживающих в нем на условиях социального найма граждан. Таким образом, принимаемые местными администрациями решения об отнесении того либо иного общежития к числу специализированного жилищного фонда до момента расселения живущих в нем граждан противоречат действующему законодательству[13].
Кроме того, в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 г., утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 7 и 14 июня 2006 г. четко сказано, что "...общежития, которые принадлежали государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и были переданы в ведение органов местного самоуправления, утрачивают статус общежитий в силу закона, и к ним применяется правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма"[14].
Однако при применении Закона суды на местах допускают произвольное толкование правовых норм, причина чего видится в создавшемся правовом вакууме и несовершенстве проводимых реформ.
Известно, однако, что вопросы о юридической природе и сущности приватизации жилых помещений, а также о ее месте в системе права до сих пор не обсуждались в правовой науке. Как будто бы сейчас уже можно считать доказанным то положение, согласно которому отдельные институты жилищного права выявлены и обоснованы учеными при анализе структуры Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, а также жилищных кодексов союзных республик в составе бывшего СССР. Возникает вопрос: являются ли указанные акты теми основополагающими кодифицированными нормативными правовыми актами, которые содержат в себе исчерпывающие виды (перечни) институтов жилищного права? Как, например, быть с приватизацией жилых помещений?
Ясно, что ни в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, ни в жилищных кодексах союзных республик, равно как и в ряде иных весьма значимых жилищно-правовых актов, о приватизации жилых помещений речи не шло, да и идти не могло, так как на момент их принятия еще не созрели необходимые социально-экономические условия бесплатной передачи жилых помещений гражданам и преобразования отношений собственности в жилищной сфере. Известно, что в 1991 г. Верховным Советом РСФСР был принят Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Название этого Закона вызывает возражение. По меньшей мере это название можно отнести к числу не совсем удачных. Неясно, чем руководствовался законодатель, давая характеризуемому Закону такое название. В конечном счете приватизация государственного и муниципального фонда обозначала бы смену правового режима одних форм собственности на режим частной собственности граждан.
Название любого закона должно исходить из его социально-экономического предназначения, содержания и цели. Во-первых, если считать верным то положение, согласно которому законодателю необходим закон, регулирующий отношения о смене режимов и субъектов собственности, то трудно объяснить, почему в содержании закона речь идет о приватизации занимаемых гражданами жилых помещений, находящихся лишь в домах государственного и муниципального жилищного фонда (ст. 2 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"). Во-вторых, цель этого Закона определена в его преамбуле. Обращение к ней дает основание полагать, что "целью Закона является создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилье, а также улучшение использования и сохранности жилищного фонда". Из цитируемого положения о цели Закона видно, что он во главу угла ставит человека, а не юридическую судьбу жилищного фонда, а точнее, удовлетворение жилищных потребностей граждан путем свободного выбора способов удовлетворения указанных потребностей[15].