Кінцева мета євро-інтеграційного курсу — набуття повноправного членства у ЄС — вимагає глибоких внутрішніх трансформаційних процесів на користь європейських цінностей, реформування інституційної системи нашої держави в інститути європейського зразка, утвердження європейських стандартів соціально-економічного та політичного розвитку відповідного рівня та якості життя населення. Реалізація таких перетворень вимагає спільних зусиль українських політиків, керівників держави та самого суспільства. Це не в останню чергу стосується державного управління.
Передусім дамо визначення державного управління. Це певний вид діяльності органів держави, що має виконавчий і розпорядчий характер. Воно полягає в організуючому впливі на суспільні відносини в економічної, соціально-культурної і адміністративно-політичної сфері шляхом застосування державно-владних повноважень. Державному управлінні властиві всі ознаки виконавчої влади, яка і є відображенням поділу державної влади на окремі гілки. Воно спрямоване на виконання законів та ін. нормативно-правових актів; пов'язане з використанням методів нормотворчості й розпорядливості; має підзаконний характер, передбачає можливість судового захисту громадянами своїх прав і свобод у разі їх порушення органами та посадовими особами виконавчої влади.
Термін «державне управління» змістом дещо ширший за поняття «виконавча влада». Зміст першого охоплює сукупність елементів, що становлять систему державного управління: суб'єкти управління, головним чином органи виконавчої влади, об'єкти управління — сфери та галузі суспільного життя, на які спрямовано організуючий вплив держави; власне процес управлінського впливу, тобто управлінська діяльність як вид суспільних відносин, де реалізуються різноманітні зв'язки і взаємодії між суб'єктами та об'єктами управління. Домінуючим у правовому регулюванні державного управління є адміністративне право, яке закріплює організацію, повноваження і порядок діяльності органів виконавчої влади, механізм функціонування державної служби, форми взаємовідносин цих органів з громадянами та іншими суб'єктами адміністративного права, засоби забезпечення законності у державному управлінні тощо.
Щодо державно-управлінського аспекту загального питання європейської інтеграції України, то можна виділити наступні проблеми, такі, як відсутність наскрізної системи управління процесом європейської інтеграції; не достатня кількість спеціально підготовлених кадрів для роботи в підрозділах, відповідальних за питання європейської інтеграції; відсутність спеціальної „орієнтаційної” програми для всієї державної служби.
Одним з важливих елементів інтеграції України до Європейського Союзу (ЄС) є приведення у відповідність законодавства України до стандартів права ЄС. Така адаптація законодавства є результатом співпраці України та Європейського Союзу у багатьох сферах суспільного життя.
Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу полягає у поетапному прийнятті та впровадженні нормативно-правових актів України, розроблених з урахуванням законодавства Європейського Союзу.
„План дій Україна-Європейський Союз”, розроблений Кабміном України, встановлює такі заходи щодо розвитку державного управління, які потребує інтеграція країни до ЄС:
„1. Посилення стабільності та ефективності інституцій, що забезпечують демократію та верховенства права:
¾ забезпечити демократичне проведення президентських (2004 р.) та парламентських (2006 р.) виборів відповідно до стандартів ОБСЄ та рекомендацій ОБСЄ та Бюро демократичних інститутів і прав людини, включаючи ті, що стосуються засобів масової інформації (ЗМІ);
¾ забезпечити, щоб будь-які подальші законодавчі реформи проводилися відповідно до міжнародних стандартів;
¾ продовжити адміністративну реформу та посилювати місцеве самоврядування шляхом запровадження відповідного законодавства згідно зі стандартами, що містяться у Європейській хартії місцевого самоврядування.
2. Подальше проведення судової та правової реформ для забезпечення незалежності судової влади та зміцнення її адміністративної дієздатності, а також забезпечення неупередженості та ефективності прокуратури:
— забезпечити реалізацію нещодавніх змін до Цивільного, Кримінального кодексів та Кодексу про адміністративні правопорушення, а також відповідних процесуальних кодексів на основі європейських стандартів;
— продовжити реформування системи прокуратури згідно з відповідним Планом дій Ради Європи (та за підтримки Спільної програми ЄК та Ради Європи);
— звернути увагу на повідомлені недоліки у роботі правоохоронних органів та прокуратури;
— завершити та втілити у життя реформу судової системи з метою забезпечення незалежності, неупередженості та ефективності судової влади;
— ефективно виконувати рішення Європейського Суду з прав людини;
— посилити навчання суддів, прокурорів та інших посадових осіб, задіяних у сфері судочинства, державного управління, міліції та виправних закладів, зокрема, щодо захисту прав людини (та за підтримки Спільної програми ЄК та Ради Європи);
виконувати відповідні заходи, передбачені Планом дій ЄС щодо України у сфері юстиції та внутрішніх справ та реалізацію його Плану-графіку.
3. Забезпечення ефективності боротьби з корупцією.
— приєднатися до Групи держав Ради Європи проти корупції (GRECO) та виконати відповідні рекомендації, у т.ч. щодо перегляду Національної програми боротьби з корупцією;
— сприяти прозорості та підзвітності органів державного управління, зокрема, шляхом реформування інституту державної служби на основі європейських стандартів;
— вжити відповідні заходи, передбачені Планом-графіком імплементації Плану дій ЄС щодо України у сфері ЮВС”.
Кілька слів про державну службу України. Я би виділив три проблемних сфери щодо її розвитку в умовах наближення України до ЄС: 1) правове регулювання; 2) інституційна спроможність; 3) система управління.
1) Найперша і основна проблема — це проблема врегулювання правового статусу інституту державної служби. До цього часу чітко не визначено коло осіб, що підпадають під дію Закону "Про державну службу" (допоміжний персонал); деякі положення цього Закону фактично поширюються на осіб, що згідно нього ж не є державними службовцями (науковці, журналісти); державні службовці деяких державних органів лише частково підпадають під дію Закону (податківці, державні службовці правоохоронних органів); існує недосконала система категорій, вона фактично дублює систему рангів державних службовців, відсутні критерії віднесення державних службовців до тієї чи іншої категорії.
В системі державного управління немає чіткого розмежування політичних та адміністративних функцій. Це спричиняє низку проблем: плинність кадрів та залежність від політичних змін; упередженість та політична заангажованість державних службовців; непослідовність та непередбачуваність у прийнятті адміністративних рішень; завантаженість політиків дрібними адміністративними питаннями.
До проблем правового регулювання відноситься і відсутність чіткого законодавчого регулювання адміністративних процедур та професійної етики державних службовців — адміністративні процедури регулюються на рівні окремих органів державної влади, що створює значні труднощі для фізичних та юридичних осіб; не існує єдиної і обов'язкової для всіх державних службовців "адміністративної конституції". Крім того, існує великий ризик дій державних службовців "на власний розсуд", що стимулює корупцію. Невизначений порядок накладання стягнень на державних службовців та їх досудового оскарження (апеляційні комісії). Дотримання державними службовцями фактично не є обов'язковим, а не дотримання не тягне за собою санкцій.
2. Друга не менш важлива проблема — низька інституційна спроможність державної служби. Якість підготовки кадрів та підвищення їх кваліфікації залишається низькою. Особливої уваги заслуговує зміст навчання державних службовців як менеджерів процесу вироблення політики та менеджерів з управління програмами та проектами. Поки що відчувається брак вмінь до аналізу політики, організації комунікацій, управління змінами — вмінь, без яких сучасна державна служба не може ефективно працювати. Відсутня система безперервного навчання, які могли б суттєво допомогти у вирішенні цієї проблеми.
Інша проблема — відсутність чітких внутрішніх стандартів та процедур роботи. Часто спостерігається невідповідність структур органів влади тим функціям, що вини виконують.
3. Третя глобальна проблема — проблема низької ефективності системи управління інститутом державної служби.
Щодо системи оплати праці державних службовців: низька частка посадового окладу в зарплаті спричиняє непрозорість в оплаті праці та залежність від суб'єктивного фактора; значні міжвідомчі та територіальні розбіжності в рівні оплати праці стимулюють плинність кадрів в окремих органах та регіонах та дисбаланс високопрофесійних кадрів; чинна система нарахувань за вислугу років перешкоджає залученню молоді і стимулює до роботи на державній службі людей перед пенсійного віку; система оплати праці не прив'язана до результатів роботи.
Методи визначення ефективності державної політики, оцінка її результатів, взаємовідносини гілок влади
Формування ефективної державної політики — це проблема, яка не минає жодну державу, і яку час від часу змушені вирішувати усі країни світу. Україна також не стала винятком у цьому питанні — з моменту проголошення державної незалежності цей процес перебуває у епіцентрі політичної уваги і політиків, і всього українського суспільства.