Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской федерации.
Таким образом, территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения[22].
1.3 Вопросы реформирования территориальной организации местного самоуправления
Наиболее сложные проблемы, требующие принятия неотложных решений, возникают в ходе территориальной реформы местного самоуправления. Это особенно касается субъектов РФ, в которых муниципальные образования существуют только на уровне крупных городов и административных районов. Как правило, в этих субъектах РФ на сельских территориях (волости, сельсоветы, сельские округа), в поселках и городах районного значения имеются территориальные администрации, которые являются структурными подразделениями районных администраций. Именно здесь должны возникнуть новые поселенческие муниципальные образования[23].
На ход реформы накладывается тенденция осуществить ее с минимальным изменением границ, сложившихся административных и хозяйственных связей. Однако это палка о двух концах. С одной стороны, всякий переход населенного пункта из одной муниципальной территории в другую вызывает массу житейских проблем: изменение адреса, переоформление прав собственности на недвижимость, прикрепление к территориальному органу пенсионного фонда и т.д. и неизбежно влечет за собой неприятие части населения. С другой стороны, сложившееся в советский период административно-территориальное устройство субъектов РФ во многих случаях является экономически нецелесообразным, неудобным для населения и препятствующим осуществлению его права на местное самоуправление, а трудности перехода являются все же сугубо временными и преходящими[24].
В ходе территориальной реформы местного самоуправления возникли следующие проблемы[25]
1) Выбор альтернативы для города (кроме крупных городов), являющегося на сегодня муниципальным образованием: городской округ или городское поселение. Положения Федерального закона № 131-ФЗ, связанные с порядком наделения городского поселения статусом городского округа или лишения такого статуса, содержат в себе противоречие. С одной стороны, в ч.3 ст. 84 сказано, что городские поселения, являющиеся на день вступления закона в силу муниципальными образованиями, являются городскими округами (по умолчанию). В ч.7 ст. 13 сказано, что лишение городского поселения, являющегося на сегодня муниципальным образованием, статуса городского округа возможно только с согласия населения, выявленного путем голосования, и не допускается при отсутствии согласия на такое изменение. То есть вроде бы введены механизмы защиты городов от лишения их статуса городского округа и перевода в разряд поселений. Однако с другой стороны, в ч.2 ст. 11 указано, что наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии в качестве одного из условий «сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) закрепленных за ними вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий». Закон ничего не говорит о том, как поступать в случае, если такие условия отсутствуют. Между тем, прилегающие к городу сельские территории, как правило, не имеют своей развитой инфраструктуры и опираются на инфраструктуру города. И это может служить поводом для инициирования субъектами РФ процесса массового перевода городов в статус поселений. Крайнюю позицию в данном вопросе заняло руководство Ставропольского края, которое вознамерилось перевести в статус городских поселений все города края, включая даже его столицу – г. Ставрополь. Конечно, допустить этого нельзя, хотя формальная зацепка за ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ у краевой власти вроде бы имеется. В то же время, малому и среднему городу, являющемуся административным центром района, во многих случаях более целесообразно иметь статус городского поселения, чем городского округа. Это создает возможности объединения в рамках муниципального района оказания услуг жителям и города и окружающей территории в таких жизненно важных сферах, как образование, здравоохранение, охрана общественного порядка, иметь в этих сферах единые органы муниципального управления. А чисто городские проблемы остаются за городской властью. Однако соответствующее решение должно быть решением самих жителей, как это и предусматривает закон.
2) Закон исключает возможность существования муниципальных образований типа «крупный город – район». Таких муниципальных образований сегодня немало: Ангарск и одноименный район в Иркутской области, Междуреченск и район в Кемеровской области, Уссурийск и район в Приморском крае, Мирный и район в Республике Саха (Якутия) и др. Во всех этих случаях соответствующие города не являются на сегодня отдельными муниципальными образованиями и у субъектов РФ есть все формальные правовые основания провозгласить их городскими поселениями без всяких голосований населения. А если придать этим городам статус городских округов, то на окружающей территории надо создавать муниципальные районы, административными центрами которых будут те же города.
Исторически миссией города всегда было и остается инфраструктурное обеспечение, освоение и развитие окружающей его территории. Не отрицая роли городов как точек экономического роста региона в целом, следует признать, что почти каждый город является одновременно экономическим, культурным и иным центром прилегающей к нему территории, причем, чем крупнее город – тем больше его ареал. Наделение города, являющегося центром окружающей территории, статусом городского округа создает эффект «бублика», когда окружающая территория остается без малой столицы, а экономические и другие связи города и пригородной зоны существенно осложняются. Конечно, эти вопросы могут быть решены с помощью межмуниципальной кооперации, создания межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций, однако экономические механизмы такой кооперации пока не отработаны и реальный опыт отсутствует. Поэтому следовало бы разрешить (хотя бы в порядке эксперимента) сохранение в некоторых случаях объединенного муниципального образования «город-район», органы местного самоуправления которого будут наделены компетенцией городского округа для собственно городской территории и компетенцией муниципального района для остальных городских и сельских поселений района[26].
Следует признать, что реальная жизнь далеко не всегда вписывается в стандартные рамки законодательных норм, и согласиться в данном конкретном случае с предложениями города и области.
3) Одной из самых сложных проблем территориальной реформы является проблема статуса поселков городского типа (рабочих поселков), находящихся в настоящее время в административном подчинении городских муниципальных образований[27]. Чаще всего они возникли как спутники крупных городов при строительстве промышленных предприятий. Многие поселки отделены от базовых городов сельской территорией и удалены от них на расстояние от 5 до 40 км. Поселки имеют автономную инженерную и социальную инфраструктуру, обеспечивающую оказание услуг населению, необходимый налоговый потенциал, т.е. все условия, необходимые для осуществления местного самоуправления в статусе городских поселений. Однако если базовый город получает статус городского округа, то данные поселки должны будут перейти в какой то муниципальный район, скорее всего в тот, административным центром которого является базовый город.
4) В ряде субъектов РФ при установлении границ городских округов им не оставляют территорий для развития. Конфликтные ситуации по границам между городом и прилегающим районом решаются, как правило, в пользу района. Это прямо противоречит положениям пп.3 ч.1 ст.11 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому в состав территории поселения должны входить территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В связи с этим потребуется большая и срочная работа по установлению или корректировке городской черты городов.
5) Серьезной проблемой при установлении границ городских округов являются пригородные территории, на которых расположены дачные участки и зоны отдыха горожан. По логике вещей, они должны быть отнесены к рекреационным территориям и территориям традиционного природопользования жителей городских округов и включаться в их состав. Действительно, ели там пребывает не сельское, а городское население, то город и должен заботиться об охране правопорядка на этих территориях, оказании скорой медицинской помощи, вывозу бытовых отходов и т.д. У муниципального района такого интереса нет. По данному вопросу необходимо соответствующее толкование норм п.3 ч.1 ст.11.
6) Чрезмерно усложнен в Федеральном законе № 131-ФЗ порядок формирования межселенных территорий в субъектах РФ с низкой плотностью населения. Если законом установлено (ч.3 ст. 11), что к территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ или отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельских поселений по РФ в целом, и Правительством РФ задана эта средняя цифра, то все остальное должно решаться субъектами РФ самостоятельно. Между тем, закон установил, что перечень таких территорий утверждается Правительством РФ.