Деятельность казенного предприятия осуществляется на основании плана-заказа, который утверждается ежегодно уполномоченным органом на основании выявленной им потребности в производимой предприятием продукции и доводится до него (завода) за три месяца до начала планируемого года.
Казенное предприятие самостоятельно реализует произведенную им продукцию (работы, услуги), если иное не установлено федеральными законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Законодательством предусмотрена обязанность собственника финансировать деятельность казенных предприятий при недостаточности доходов, полученных от реализации продукции (работ, услуг). Средства из бюджета могут выделяться на реализацию плана развития завода, компенсацию убытков от выполнения плана-заказа и на другие цели. Не использованные предприятием по истечении финансового года бюджетные ассигнования подлежат возврату в бюджет.
В соответствие со ст.8 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» учредителем унитарного предприятия может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.
Норма о создании казенных предприятий на уровне субъектов РФ и муниципальных образований является новой. Ранее подобных предприятий не было. Тем не менее, существование казны субъектов РФ и казны муниципальных образований допускало возможность создания казенных предприятий на любом из этих уровней и ранее[23]. Правда, исследователями отмечалось несоответствие казенных предприятий объектам местной инфраструктуры и функциям муниципальных образований. В настоящее время в муниципальных образованиях, где данные проблемы были преодолены, существуют муниципальные казенные предприятия.
В то же время, ряд специалистов придерживаются той точки зрения, что введение нормы об учреждении казенных предприятий субъектами РФ и муниципальными образованиями не является достоинством Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях.
К.П. Кряжевских обращает внимание, что в Проекте ФЗ № 302706-3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» говорится об исключении института казенных предприятий субъектов РФ и муниципальных образований[24].
Решение об учреждении унитарного предприятия принимается органом государственной или муниципальной власти в соответствие с его компетенцией, В нем должны быть, в частности, определены цели и предмет деятельности унитарного предприятия, т.е. закреплены пределы правоспособности предприятия.
Создание унитарных предприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, не допускается.
Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства РФ от 09.09.1999 г. № 1024[25], исходит из того, что для оптимизации количества унитарных предприятий необходимо, чтобы организации в форме унитарного предприятия, в т.ч. казенного, создавались исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы. Случаи целесообразного использования организационно-правовой формы унитарного предприятия были определены в названной Концепции, которые частично нашли свое отражение в ст.8 Закона о государственных и муниципальных предприятиях.
Говоря о существовании государственных и муниципальных предприятий в других государствах, следует отметить, что и по этому поводу нет среди ученых единогласия.
Так, Е.А. Суханов подчеркивает, что право хозяйственного ведения и оперативного управления, традиционно относимые к категории вещных, «не имеют аналогов ни в римских, ни в пандектных (германских) частноправовых конструкциях»[26].
В работе К.П. Кряжевских пишет, что в зарубежных правопорядках господствующая теория и практика (от Г. Еллинека, О. Майера, М. Ориу и Л. Мишу до Л.Дюги) свойств юридического лица государству не приписывала[27], отмечая также позицию В.Н. Шретера, который говорил, что на Западе считаются нормальными лишь две формы построения государственных предприятий, оперирующих в частном обороте. «Это или форма обычного казенного предприятия, где все дела предприятия ведутся от имени казны, которой оно принадлежит и которая непосредственно отвечает по его обязательствам, причем управление такого предприятия является служебным органом государства, или - это форма акционерного общества. Фигура же публичного предприятия справами юридического лица, с полным имущественным обособлением, но возглавленная органами управления публично-правового типа, к которой стремятся наши госпредприятия, буржуазному праву хотя теоретически и известная, но к государственным промышленным предприятиям не применяется»[28].
Казенные предприятия не имеют ни юридической, ни хозяйственной, ни финансовой самостоятельности. Они не платят налогов, все их доходы и расходы проходят через государственный бюджет. И по закону, и фактически они входят в систему государственного управления и непосредственно управляются каким-либо министерством, ведомством или органом местного самоуправления. В обороте они выступают не от своего имени, а от имени государства или той его части, в ведении которой они находятся (земля, община). Всякое имущество, выделенное государством для деятельности таких предприятий, может быть использовано по распоряжению компетентных органов для любых других целей, непосредственно не связанных с деятельностью данного предприятия[29].
Пункт 4 ст. 8 Закона исчерпывающим образом определяет случаи, когда допускается создание унитарных предприятий. Имеется ввиду тот факт, что перечень не может быть увеличен по воле собственника или иных лиц, путем принятия законодательных или подзаконных актов.
Представляется, что статья 8 Закона формировалась в ситуации, когда не было очевидным, что делать с унитарными предприятиями: ликвидировать все или только унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения.
Поэтому, если подходить к проблеме формально (не задаваясь вопросом, зачем это надо, если в дальнейшем они будут ликвидированы), когда в Законе оставлены два вида унитарных предприятий, необходимо определить критерии разделения унитарных предприятий, учитывая реалии сегодняшнего дня.
Представляется, что одним из таких критериев может стать признак прибыльности. Казенные предприятия могут осуществлять убыточную деятельность и фактически, ввиду невозможности их банкротства, продолжать работать. В уставах же унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, необходимо закреплять виды имущества таким образом, чтобы прибыльная (реально, экономически обоснованно) деятельность покрывала убытки[30].
Учредительным документом унитарного предприятия является устав. В свое время к учредительным документам ряд авторов[31] относили решение собственника о создании предприятия.
Правоспособность унитарного предприятия возникает с момента его государственной регистрации. В соответствии с п.2 ст.3 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» унитарное предприятие считается созданным как юридическое лицо и может осуществлять свою деятельность со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц.
Для осуществления регистрации предприятия в регистрирующий орган предоставляются решение собственника в лице его органов о создании унитарного предприятия, устав унитарного предприятия, сведения о составе и стоимости имущества, закрепляемого за ним на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления (ч.2 ст. 10 Закона).
До момента завершения формирования собственником уставного фонда унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, оно не вправе совершать сделки, не связанные с учреждением государственного или муниципального предприятия. Данное правило применимо только в отношении унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, поскольку в казенных предприятиях уставный фонд не формируется (п.5 ст. 12 Закона). Следовательно, у казенного предприятия гражданская правоспособность возникает в полном объеме с момента его государственной регистрации.
Унитарное предприятие создается без ограничения срока, если иное не установлено его уставом. Предприятия, созданные на определенный срок, как правило, подлежат ликвидации после достижения определенной цели, ради которой они были созданы.
Унитарное предприятие как любое юридическое лицо может быть реорганизовано. Основания реорганизации могут быть самые разные. Обязательная реорганизация должна быть проведена в случае, если по окончании финансового года стоимость чистых активов государственного или муниципального предприятия окажется меньше установленного законом на дату государственной регистрации такого предприятия минимального размера уставного фонда и в течение трех месяцев стоимость чистых активов не будет восстановлена до минимального размера уставного фонда.