Устанавливая общие требования к сделкам с земельными участками, следует иметь в виду, что все ограничения свободы договоров могут быть подразделены на две группы: негативные и позитивные. Негативные ограничения выражаются путем закрепления в законе случаев, при которых заранее предусмотрено, между кем и какие договоры заключаться не могут. Например, ст. 575 ГК РФ не допускает дарение между коммерческими организациями; ст. 690 Кодекса запрещает заключение договора безвозмездного пользования между коммерческой организацией и лицом, являющимся ее учредителем, участником, руководителем, членом ее органов управления или контроля.
Названные и иные «негативные» ограничения, установленные ГК РФ, безусловно, должны соблюдаться и при совершении сделок с земельными участками. Что касается иных, не предусмотренных Кодексом ограничений, то порядок их установления неясен. Ранее уже упоминался п. 2 ст. 1 ГК РФ, в котором установлены пределы ограничений гражданских прав. Ограничения гражданских прав допускаются на основе федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Что касается земельного законодательства, то в нем отсутствуют правила о допустимых пределах ограничения частного интереса в пользу публичного, или, иначе говоря, о пределах вмешательства государства в земельные отношения. Необходимость установления таких пределов продиктована не только правовыми проблемами, но, прежде всего, экономическими. В литературе отмечается: «пока в экономике сохраняются обширные пласты докапиталистических отношений, рыночный механизм может сложиться лишь при вмешательстве государства»[9]. Поэтому целью государственного регулирования земельного оборота должно быть в разной мере как предотвращение негативных социально-экономических последствий совершения сделок с землей, так и обеспечение многообразия форм собственности на землю, их равенства; установление гарантий защиты права частной собственности на землю от необоснованного государственного вмешательства.
В связи с этим обращают на себя внимание следующие замечания относительно тенденций развития законодательства Западной Европы в сфере регулирования сделок с земельными участками. «В последние годы в этих странах все более проявляется тенденция противостоять безграничному расширению возможностей вмешательства государства вправо частной собственности, особенно на землю, все более осознается необходимость и при осуществлении неизбежного государственного вмешательства (на основе публично-правового регулирования отношений собственности) учитывать гражданско-правовую автономию собственника»[10].
Все это свидетельствует о необходимости и важности установления пределов государственного вмешательства в сферу частных интересов при использовании земельных участков.
Позитивные ограничения свободы договоров, как правило, базируются на обязательном включении в них определенных условий. В отношении договоров с земельными участками такими условиями могут быть дополнительные требования к покупателям земельных участков в целях ведения крестьянского (фермерского) хозяйства: например, наличие опыта работы в сельском хозяйстве или специальной подготовки[11]. К сожалению, действующий Федеральный закон от 11 июня 2003 года № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»[12] в отличие от ранее действовавшего Закона РСФСР 1990 года не предъявляет каких-либо «профессиональных» требований ни к главе хозяйства, ни к его рядовым членам. Между тем наличие специальной подготовки у лиц, занимающихся ведением сельского хозяйства, является обязательным требованием по законодательству многих стран.
Моделируя ограничения оборота земли, необходимо помнить, что негативные и позитивные ограничения свободы договоров проводятся как по субъектам, так и по объектам.
В настоящее время в земельном законодательстве установлены ограничения для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. Указанные субъекты не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами (п. 3 ст. 15 ЗК РФ).
Кроме того, иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды (ст. 3 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).
Несмотря на разное правовое регулирование одного и того же вида сделок применительно к участкам различных категорий и видов целевого использования, необходимо установить общие требования ко всем сделкам с земельными участками. Общий элемент всех рассматриваемых сделок — земельный участок, который вне зависимости от целевого назначения, от наличия на нем строения должен отвечать определенным требованиям. К таким требованиям можно отнести: сохранение целевого назначения участка; сохранение целевого использования для участков сельскохозяйственного назначения и, соответственно, разрешенного использования для земельных участков городов, иных поселений; наличие кадастрового плана земельного участка в качестве обязательного приложения к сделке; соблюдение минимальных размеров, установленных для участков соответствующего целевого использования.
Необходимо установить в качестве общего правила обязанность сохранения целевого использования участка. Действующее законодательство устанавливает это правило только для участков, подпадающих под действие ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Согласно п. 3 ст. 1 этого Федерального закона одним из принципов оборота земель сельскохозяйственного назначения является сохранение целевого использования земельных участков. Установление данного принципа вполне разумно, ибо в противном случае нет смысла в особой регламентации оборота земельных участков отдельных видов целевого использования, в частности их купли-продажи. Право преимущественной покупки субъекта РФ, установленное в отношении земельных участков, участвующих в товарном сельскохозяйственном производстве, можно было бы легко обойти, продав такой участок для цели, которая ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не регламентируется: например, для личного подсобного хозяйства или садоводства. Что касается земельных участков сельскохозяйственного назначения иных видов целевого использования, то такого требования законодатель не предъявляет ни в общих положениях о землях сельскохозяйственного назначения - глава XIV ЗК РФ, ни в специальных законах, посвященных отдельным видам целевого использования земельных участков сельскохозяйственного назначения.
В качестве общего обязательного требования к сделкам с земельными участками нужно установить наличие кадастрового плана земельного, участка. Формально указанное правило действует применительно к отдельным видам сделок с земельными участками, причем выражено оно путем предъявления несколько отличающихся друг от друга предписаний, что, соответственно, влечет разные правовые последствия при неисполнении таковых. Так, ст. 37 ЗК РФ определяет, что объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. Аналогичное правило закреплено в ст. 9 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» применительно к аренде земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. В случае заключения сделки купли-продажи земельного участка независимо от целевого назначения или аренды земельного участка сельскохозяйственного назначения, не прошедшего кадастровый учет, такие сделки, по-видимому, должны квалифицироваться как ничтожные по ст. 168 ГК РФ.
В силу п. 5 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[13] земельный участок отчуждается в границах, которые определяются на основании плана земельного участка, удостоверенного органом, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра. Согласно п. 3 ст. 67 Федерального закона от 16 июля 1998 года № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»[14] обязательное приложение к договору об ипотеке - копия плана (чертежа границ) этого участка, выданная соответствующим комитетом по земельным ресурсам и землеустройству.
Исходя из текста приведенных актов, планы земельных участков при приватизации и ипотеке служат средством идентификации предметов соответствующих договоров или, иначе говоря, позволяют определенно установить земельный участок, подлежащий передаче. По общему правилу в случае отсутствия подобных данных предмет договора считается несогласованным. Поэтому последствием заключения сделок приватизации и ипотеки земельного участка без соответствующих планов должно быть признание их незаключенными.