Местное самоуправление как неиспользуемый ресурс Российской Федерации
Эффективная стратегия руководства страной, реализуемая в последние годы, позволила преодолеть кризис, началось поступательное развитие страны. Однако местное самоуправление пока не заняло в этом движении заметного места. Муниципальный ресурс до сих пор не оценен по достоинству. Сегодня, к сожалению, муниципалы как единый субъект исключены из процесса обсуждения важнейших решений, в том числе и тех, которые напрямую касаются их обязанностей.
Многие чиновники отказываются рассматривать местное самоуправление как полноценного партнера в осуществлении стратегии развития страны. А это может, в свою очередь, создать серьезную угрозу дальнейшему поступательному развитию страны и в конечном итоге стабильности государства. Кроме этого, реформа местного самоуправления сталкивается с целым рядом серьезных проблем, которые препятствуют слаженной и эффективной работе органов местного самоуправления и требуют скорейшего разрешения на федеральном уровне.
Какие же из проблемы местного самоуправления являются наиболее важными и требуют первоочередного решения?
По данным социологического исследования, проведенного с февраля по апрель 2007 г. Единым общероссийским объединением муниципальных образований при организационной поддержке региональных советов муниципальных образований, мнения респондентов по данному вопросу свидетельствуют о том, что важнейшими проблемами реализации местного самоуправления, опрошенные руководители считают, пассивность населения и слабость института поддержки местного самоуправления. Муниципалы активно работают в направлении преодоления пассивности и готовы рассказать об интереснейших наработках.
Что же касается создания институтов поддержки местного самоуправления, то эта проблема представляется значительно более сложной. В первую очередь потому, что ее решение не под силу одному, отдельно взятому муниципалитету и требует консолидации муниципального сообщества. Существующие региональные и межрегиональные ассоциации, союзы и советы муниципальных образований, общероссийские организации и т.д. оказывают муниципальным образованиям помощь по целому ряду направлений.
Это обмен опытом, организационная поддержка органов местного самоуправления, методическая, информационная, консультационная, экспертная помощь, лоббирование интересов муниципальных образований и т.д. Но этого недостаточно. Необходимо создать институциональные механизмы, которые могли бы обеспечивать обмен мнений между государственной властью и органами местного самоуправления. Такими механизмами могли бы стать «Муниципальный Совет» при Президенте РФ, «Муниципальная комиссия» при Правительстве РФ и «Муниципальный Совет» при Председателе Государственной Думы Российской Федерации.
Муниципальное сообщество лишено возможности участвовать в обсуждении путей реализации важнейших решений, не существует институциональных механизмов, обеспечивающих обмен мнений между государственной властью и органами местного самоуправления. Общеизвестно, что каждому праву должна корреспондировать обязанность. Чтобы право населения на местное самоуправление стало реальностью, необходимо серьезное соблюдение обязанностей. И, прежде всего, со стороны государства.
Однако государство до настоящего времени не создало необходимых условий для реализации этого права. Это приводит к целому спектру системных конфликтов во взаимоотношениях между государственной властью и местным самоуправлением, что в последующем может создать угрозу и риски стабильности, последовательности и преемственности социально-экономического развития регионов и государства в целом.
О роли местной администрации в муниципальном образовании
Согласно ст. 12 Конституции РФ «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Положения о местном самоуправлении содержатся также в Федеральных законах, иных нормативных правовых актах, в уставах муниципальных образований.
В настоящее время в качестве одного из основных элементов местного самоуправления выделяется местная администрация, реализующая исполнительно – распорядительные полномочия. Определение функциональной роли местной администрации представляет на протяжении последних лет предмет многочисленных споров. В Федеральном законе от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве обязательного предусматривалось наличие только выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Все другие органы, кроме выборных, должны были определяться самостоятельно муниципальными образованиями. Положение о том, что структура органов местной администрации определяется населением самостоятельно подтвердил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 01 февраля 1996 №3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области».
В настоящее время согласно действующему Федеральному закону от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие в структуре органов местного самоуправления местной администрации должно быть обязательным. Также там предусмотрено довольно детальное регулирование муниципальных правоотношений, связанных, в том числе, с организацией и деятельностью местной администрации.
Предполагается, что местная администрация является одним из центров административного управления в муниципальном образовании. В качестве практического подтверждения данной позиции можно привести положения отдельных уставов муниципальных образований, которые определяют правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, устанавливают основные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Так, в уставе муниципального образования «Злотоустовский городской округ» сказано, что «Администрация Городского округа является исполнительно-распорядительным органом, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Городского округа федеральными законами и законами Челябинской области».
Вступая на должность, глава местной администрации назначает заместителей главы местной администрации (в том числе и первых). Затем при главе местной администрации может быть сформирована коллегия администрации или консультативные общественные советы, которые являются совещательным органом, рассматривающим особо важные вопросы местного значения, а также перспективные и текущие вопросы по проблемам развития муниципального образования. Состав коллегии или консультативных общественных советов утверждается распоряжением главы местной администрации.
С учетом размеров муниципального образования, материально-финансовых ресурсов глава местной администрации вправе утвердить комитеты, управления, отделы, инспекции, службы, комиссии и другие структурные подразделения, которые осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность в определенной сфере управления муниципальным хозяйством.
В органах и структурных подразделениях местной администрации могут создаваться: сектора (при численности, как правило, не менее двух штатных единиц); отделы (при численности, как правило, не менее трех штатных единиц); управления (при численности, как правило, не менее десяти штатных единиц). Требование о минимальной численности штатных единиц в указанных подразделениях устанавливается, как правило, в решении представительного органа о структуре местной администрации.
Заключение
Противоречивость и незавершенность правовой основы местной администрации, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых основополагающих законов и в то же время множественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность порождают зачастую правовую неопределенность и неразбериху в организации и деятельности местной администрации.
Нормативные правовые акты большинства субъектов РФ, которые регулируют сферу местного самоуправления, воспроизводят формулу Федерального закона 2003 года №131, что порядок формирования, срок полномочий, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности этих органов определяются уставом муниципального образования. Соответственно, правовой статус главы муниципального образования в каждом муниципальном образовании имеет свои особенности, определяемые муниципальными правовыми актами. При этом избежать пробелов в регулировании на местном уровне отношений рассмотренных выше, поможет дополнительная регламентация данных вопросов в федеральном законодательстве, в том числе ст. 44 Федерального закона 2003 года №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Список литературы
1. Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. – М.: Дело, 2008.
2. Либоракина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. Фонд «Либеральная миссия», Фонд «Институт экономики города. М., 2006.
3. О ходе реформы местного самоуправления. Департамент законодательства и мониторинга муниципальной реформы Конгресса муниципальных образований./ Муниципальное право. №1–2, 2005.
4. Парадиз А.Л. Местное самоуправление в политической системе общества. Саратов. 2007.
5. Мальковская И.А. Трансформация государства и эволюция публичного администрирования в условиях глобализации (актуализация европейского опыта для России) // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. 2006. №8.
6. Дитятковский М.Ю. (2007) Разграничение отдельных государственных полномочий и полномочий по решению вопросов местного значения // Правоведение. №4.
7. Кутафин О.Е. Фадеев В.И. (2007) Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007.
8. Лобода Т.И. (2006) Реформа местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. №2.
9. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования в Российской Федерации: проблемы правового регулирования./ Под ред. А.А. Сергеева. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.