В сложном унитарном государстве, имеющем в своем составе одно или несколько автономных образований, структура государственного аппарата не столь проста. Если это автономия политическая, то там действует свой законодательный орган (на Аландских островах в Финляндии, на Корсике во Франции, на острове Минданао на Филиппинах и т.д.), правда, с довольно ограниченными полномочиями. Он обычно создает свой исполнительный аппарат, а в автономию глава государства или правительство назначает губернатора. Его полномочия обычно сводятся к контролю за соответствием деятельности органов автономии общегосударственным законам.
Если это административная автономия (два округа индейцев в Никарагуа, округа гагаузов в Молдавии, более 150 автономных районов, округов и уездов в Китае), то структура органов обычно мало отличается от общегосударственного стандарта управления на местах. В основном отличия касаются более широких полномочий автономии по сравнению с административно-территориальными единицами соответствующей ступени с целью учета в управлении местных особенностей.
Региональное государство (Италия, Испания, ЮАР, Шри-Ланка) целиком состоит из однотипных (Италия, ЮАР) или неодинаковых автономных образований (Испания). Все они являются политическими автономиями (правда, в Испании права мелких автономий по сравнению с крупными ограничены). По сравнению со сложным унитарным государством с политической автономией в региональном государстве структура государственного аппарата усложняется прежде всего территориально, объемно. Такие же органы, которые действуют в одном или нескольких автономных образованиях на части территории унитарного государства с автономией, в региональном государстве существуют на всей его территории, состоящей из автономных единиц.
Наиболее сложный государственный аппарат в федеративном государстве. По существу, он имеет двойственный характер. Поскольку в федерации есть федеральная государственная власть и подчиненная ей государственная власть каждого из ее субъектов, то наряду с государственным аппаратом федерации имеются и государственные аппараты субъектов. Первый представлен общегосударственными законодательными, исполнительными, судебными и другими органами, а также федеральными государственными служащими, входящими в состав таких органов. Государственный аппарат субъектов федерации представлен их законодательными, исполнительными и иногда — своей системой судебных органов, действующих параллельно с системой судебных органов федерации (например, в США), однако во многих федерациях существует единая судебная система (например, в Канаде). В России также имеется единая судебная система, но субъекты Федерации учреждают свои мировые суды (мировых судей).[5]
В деятельности государственного аппарата могут участвовать другие организации, учреждения, органы, если им поручаются отдельные функции органов государственного управления. Такая возможность предусмотрена, в частности, Конституцией РФ по отношению к органам местного самоуправления. В этом случае такие органы становятся как бы частью государственного аппарата, их решения и распоряжения приобретают государственное значение, а сами они в пределах переданных им функций находятся под контролем государства. Иногда отдельными функциями государственных органов наделяются общественные объединения. Чаще всего это общественные организации лиц творческих профессий, действующие в сфере культуры, иногда - объединения промышленников и торговцев (торгово-промышленные палаты, регистрирующие в некоторых органах товарные знаки, осуществляющие арбитраж по торговым делам).
4. Результативность и эффективность государственного
управления
Управление, т.е. направление поведения объекта (лица, коллектива, учреждения и т.д.), осуществляется, чтобы достичь цели, поставленной управляющим субъектом (органом государства, должностным лицом и др.). Эта цель может быть ближайшей (введение налога с продаж в Москве с определенной даты) или отдаленной, достигаемой в результате многих последовательных шагов в течение многих лет, а то и десятилетий. Она может быть реальной (например, мероприятия государственной власти в России по созданию рыночной экономики) и иллюзорной или по крайней мере недостижимой к обозримой перспективе (построение коммунистического общества). Достижение цели — главный результат управленческого действия, его результативность. Однако в категориях результативности оценка имеет преимущественно формальный характер, если не учитываются усилия, затраченные на достижение цели и характер последней. Затратные усилия оцениваются в категориях эффективности.
Эффективность — достижение цели с минимальной затратой ресурсов и управленческой энергии в возможно короткий срок и с возможной полнотой. Так, в России приватизация государственных предприятий была проведена хотя и быстрее, чем это было сделано в Великобритании в 70-80-х гг. в отношении части предприятий (в этой стране это продолжалось десятилетие), но неэффективно. В Великобритании приватизация принесла государству около 100 млрд. долл. США, хотя было приватизировано лишь несколько процентов, правда, крупных предприятий. В России быстрая приватизация охватила более 70% предприятий и дала в казну приблизительно 5 млрд. долл. США.[6]
Достижению цели могут препятствовать помехи и противодействия объективного и субъективного характера. Помехи могут возникать помимо воли лица, органа, коллектива, являющегося их источником. С субъективной стороны они могут быть обусловлены недостаточной квалификацией, нерешительностью субъекта, осуществляющего то или иное управленческое решение. С объективной стороны они связаны с ситуацией в стране, коллективе, на предприятии и т.д., в отношении которого предпринято управленческое действие. Ситуация, особенно если она возникает в ходе реализации управленческих мероприятий, может помешать осуществить эти мероприятия или даже заставить отказаться (временно или постоянно) от них (например, стихийная забастовка на государственном предприятии, не связанная с точки зрения выдвигаемых требований с данным управленческим решением).
Противодействие в отличие от помех связано с волевым стремлением помешать, воспрепятствовать именно данному мероприятию, например та же незаконная забастовка в связи с увольнением «хорошего» директора, что имело место в 1999 г. и 2000 г. на некоторых предприятиях в России.
При оценке результативности важно учитывать характер цели. Усилия могут оказаться напрасными, если цель объективно или и данный момент недостижима (например, нельзя выполнить за год трехлетний план по производству молока без закупки коров за один год, о чем иногда рапортовали местные партийные лидеры в бывшем СССР, поскольку для выращивания дойной коровы требуется не один год). Еще хуже обстоит дело, если перед управлением поставлена достижимая, но ложная цель, которая не соответствует задачам прогрессивного развития общества, иного объекта управления, противоречащая общечеловеческим ценностям (например, лишение избирательных прав черного населения ЮАР, в частности для «улучшения» управляемости во время режима апартеида в этой стране). В таких условиях оценка результативности, эффективности и других параметров управления не имеет смысла.
В конечном счете, эффективность управления в демократическом обществе связана с повышением качества жизни человека. Такой прямой результат (например, при снижении государственных цен на продукты питания вследствие возможностей для этого, возникших у государства) или результат опосредованный (реорганизация управления промышленностью для увеличения производительности труда) - главный критерий социальной эффективности управления.[7]
Заключение
В структуре органов государственного управления выделяются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Органы законодательной власти представлены общегосударственными парламентами (а в некоторых странах, например, Индонезии и Туркменистане надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъектов федерации и политических автономий, если речь идет о федеративных государствах (например, о России или США) и о государствах с политическими автономными образованиями (например, парламент Шотландии).
Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых странах по конституции она принадлежит монарху, но на деле в парламентарных монархиях (Великобритания, Япония и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат в таких странах фактически возглавляет правительство. В дуалистических монархиях монарх реально управляет страной (Непал, Иордания и др.), а в абсолютных монархиях (Саудовская Аравия, Оман и др.) в руках монарха находится вся полнота власти.