Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки. Исходя из предназначения избирательных участков законодательство предусматривает такой порядок их образования, который в максимальной степени отвечал бы интересам обеспечения удобства для проявления волеизъявления избирателей в день голосования, привязанности участков к местам проживания или временного нахождения избирателей, своевременного информирования граждан о местах нахождения избирательных участков. В соответствии со ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при образовании избирательных участков должны соблюдаться следующие требования.
Во-первых, избирательные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории. Вместе с тем, следует учитывать, что из этого общего требования имеются определенные исключения. Так, избирательные участки для российских граждан, находящихся на территориях иностранных государств, образуются руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений на территории страны их пребывания[7]. Однако, в случаях, специально оговоренных в международных соглашениях, допускается и иной порядок образования избирательных участков на территории иностранных государств. В частности, в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти от 23 декабря 1995 г. на 20-летний период аренды космодрома Байконур данный город наделен в отношениях с Российской Федерацией статусом города федерального значения, глава администрации которого назначается совместно Президентами России и Казахстана по представлению российской стороны. Именно постановлением главы администрации на досрочных выборах Президента Российской Федерации, состоявшихся 26 марта 2000 г., для обеспечения конституционных избирательных прав более 18 тысяч российских граждан, проживающих на территории города Байконур, было образовано 9 избирательных участков[8].
Во-вторых, избирательные участки образуются из расчета не более чем три тысячи избирателей на каждый участок. Однако при образовании избирательных участков за пределами территории Российской Федерации это требование может не применяться. Законодательство также специально оговаривает, что границы избирательных участков не должны пересекать границ избирательных округов.
В-третьих, порядок образования избирательных участков сопряжен с соблюдением целого ряда сроков. По общему правилу избирательные участки образуются не позднее, чем за 30 дней до дня голосования. В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях в исключительных случаях избирательные участки могут образовываться не позднее, чем за 5 дней до дня голосования. Списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования подлежат опубликованию главой муниципального образования не позднее, чем за 25 дней до дня голосования.
В-четвертых, законодательство особо оговаривает правовой режим образования и функционирования некоторых видов избирательных участков. Прежде всего, это относится к организации голосования военнослужащих. В современных условиях категорически исключается создание для них так называемых «закрытых» избирательных участков. Справедливости ради следует отметить, что и прежнее (в том числе советское) законодательство о выборах прямо не предписывало необходимость их существования. Однако на практике голосование военнослужащих было полностью закрытым, что фактически исключало доступ на соответствующие избирательные участки любых лиц, кроме самих военнослужащих. В настоящее время законодательством предусматривается, что военнослужащие, как правило, голосуют на общих избирательных участках.
Порядок составления списков избирателей детально регулируется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. При этом в списки избирателей в обязательном порядке включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом. Основанием для включения гражданина в список на конкретном избирательном участке является факт его постоянного или преимущественного, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, также временного проживания на территории этого участка. Особо следует подчеркнуть, что гражданин включается в список избирателей только на одном избирательном участке.
Обязательное включение всех граждан, обладающих на день голосования активным избирательным правом, в списки избирателей означает, что в Российской Федерации применяется императивный метод составления списков. В противоположность ему в некоторых странах используется инициативный метод составления списков, при котором избиратель сам должен позаботиться о том, чтобы его данные были внесены в список. Несмотря на то, что инициативный метод существенным образом искажает сведения о количестве и составе избирателей, так как он заведомо позволяет не брать в расчет пассивных граждан, не позаботившихся о своей регистрации в списках избирателей, вряд ли он может быть охарактеризован исключительно с позиций недемократичности. Нельзя не согласиться с К.В. Арановским, полагающим, что, «если с понятием гражданина связывать реальное участие человека в политической жизни страны, то и учет голосов граждан, проявивших действительный интерес к выборам, оказывается логичным и результативным». В этой связи представляется возможным в перспективе апробировать инициативный метод составления списков избирателей в российских условиях. Думается, что он вполне мог бы иметь место на муниципальных выборах; пусть даже не в чистом виде, а в определенной комбинации с действующим (императивным) порядком составления списков избирателей.
Список избирателей составляется в двух экземплярах. Сведения об избирателях, включаемые в список, располагаются в алфавитном или ином порядке (по населенным пунктам, улицам, домам, по адресам избирателей). В списке указываются фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет - дополнительно день и месяц рождения), адрес места постоянного или преимущественного проживания избирателя.
Действующее федеральное и региональное законодательство также достаточно подробно оговаривает обязанности территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий по составлению списков избирателей, устанавливает сроки их составления, уточнения и представления для ознакомления избирателей и дополнительного уточнения, закрепляет порядок (в том числе судебный) внесения изменений в списки избирателей по заявлениям граждан, устанавливает особенности составления списка избирателей на муниципальных выборах, касающиеся иностранных граждан и военнослужащих, проходящих военную службу по призыву.
Так, согласно Закона Республики Хакасия «О выборах депутатов Верховного Совета РХ» списки избирателей составляются территориальной избирательной комиссией не позднее чем за 26 дней до дня голосования на основании сведений об избирателях, представляемых главой муниципального образования (если уставом муниципального образования такая должность не предусмотрена, - лицом, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления), командиром воинской части, а также руководителем учреждения, в котором избиратели временно пребывают.
Список избирателей по избирательному участку, образованному в труднодоступной или отдаленной местности, составляется участковой избирательной комиссией не позднее чем за 25 дней до дня голосания, а в исключительных случаях - не позднее чем в день сформирования участковой избирательной комиссии на основании сведений об избирателях, представляемых главой муниципального образования (если уставом муниципального образования такая должность не предусмотрена, - лицом, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления)[9].
Списки избирателей являются разовыми документами и действуют в течение одной избирательной кампании. Вместе с тем, при проведении совмещенных выборов по решению соответствующих избирательных комиссий одни и те же списки избирателей могут использоваться одновременно для нужд различных избирательных кампаний. При этом, правда, вряд ли можно расценивать как допустимое и оправданное умолчание в законодательстве о такой возможности, вследствие чего целесообразно хотя бы на принципиальном уровне обозначить в нормах права допустимость составления и использования одних списков избирателей при проведении совмещенных выборов.
Заслуживает внимания категорический запрет федерального законодательства на внесение каких-либо изменений в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов. Заметим, что такие изменения не могут иметь место даже по решению суда. Подобная позиция законодательства оправдана тем, что в противном случае результаты избирательной кампании могли бы подвергаться определенной корректировке на основании «запрограммированной» на вполне конкретные прагматические цели «чистки» избирательных списков.